公共财政覆盖农村问题研究报告

「标题注释」为了实际了解当前公共财政覆盖农村情况，客观地研究公共财政覆盖农村的政策，财政部农业司于2003年7月初派出4个调查组赴浙江、陕西、四川、河南进行调研。

　　本项研究的一些具体例证即来自4个调查组的调查报告。课题组成员：诸利明、余蔚平、卢贵敏、张岩松、吴振鹏、文秋良、魏维、刘克勇、吕书奇、韩玉、吴孔凡、林泽昌、丁丽丽

　　「内容提要」本报告首先探讨了农村公共产品的内涵，在此基础上，结合4省典型县的实际调查情况，描述了当前农村公共产品供给严重短缺的现状，探讨了在转型期公共财政覆盖农村的几个基本问题，进而提出了一些可供选择的公共财政覆盖农村的建议。

　　「关键词」公共财政/农村公共产品/财政支出/研究

　　实现城乡协调发展、经济社会协调发展是全面建设小康社会的重要内容。改革开放以来，我国国民经济和社会发展有了长足的进步，国家经济实力不断增强，特别是实施积极财政政策以来，公共基础设施建设步伐加快，但社会资源要素和财政资源要素配置主要向工业和城市倾斜，使一度缩小的城乡差距再度拉大，城乡二元结构明显，“三农”问题成为我国社会经济发展的突出问题。因此，实现公共财政覆盖农村，加快农村经济社会发展，不仅对于实现全面建设小康社会战略，而且对于实现中华民族的伟大复兴和整个经济社会的可持续发展都具有重大的现实意义。

　　一、农村公共产品的初步界定

　　公共产品相对私人产品而言，主要是满足社会公共需要，同时具有非竞争性和非排他性的特点，无法完全或不能完全由市场调节，无法由私人提供。就农村居民的国民性质而言，应该享受同城市居民无差别的公共产品和公共服务，在这个意义上说，农村公共产品和准公共产品的界定同城市一样。然而，由于农业是国民经济基础产业和弱质产业，加之农民是低收入低积累的弱势群体。因此，农村公共产品和准公共产品的范围界定相对城市来讲要宽一些。从农村发展的现实情况看，由政府公共财政覆盖的农村公共产品和公共服务主要包括两类。一类是纯公共产品，包括农村基层政府、村组织的行政服务，农村公共基础设施（乡村道路、清洁饮水）、生态环境建设和保护、大江大河治理、农业基础设施建设（水利灌溉系统、农产品质量安全监测检测系统、农业信息系统）、农业科技进步（基础研究、重大技术成果的中试和推广示范）、农村抗灾救灾、农村公共卫生防疫、农村扶贫开发等。另一类是准公共产品，即农村基础教育、农村医疗救助、农村社会保障、农村科技文化等。

　　二、公共财政覆盖农村现状

　　从目前财政支出的范围看，公共财政基本涉及了农村所有公共产品或公共服务领域，但投入不足，总体覆盖力度不够，城乡差距较大；区域差异明显，东部地区农村公共基础设施建设和公共服务状况有所改善，中西部地区相对落后，公共财政覆盖范围狭窄，问题比较集中，矛盾比较尖锐。

　　（一）农村公共基础设施建设方面

　　中西部地区乡村道路条件较差。近年来，国家加大了对乡村道路的投入，1999—2002年，国家累计投入乡村道路资金315亿元（注：有关乡村道路的资料来自财政部经建司的《情况反映》），除此以外，每年财政扶贫资金中的40亿元以工代赈资金也主要用于贫困地区乡村道路建设，在一定程度上缓解了中西部地区农村行路难的问题，但没有从根本上改变农村道路交通落后的状况。目前全国有261个乡镇、5.4万个村不通公路；在全国104.3万公里的砂石路面、土路面及无路面里程中，农村公路就有92.3万公里，占88.5％；还有未纳入统计的村与村之间的简易公路约120万公里。很多地方农村公路晴通雨阻，抗灾能力低，路况差。实地调研的中西部三个县中，河南省西平县尚有29个村未通公路，已通的公路路况较差，通村公路硬化率不到30％；陕西省大荔县有93个村未通公路；四川省三台县目前公路未通村408个。

　　部分地区人畜饮水困难，基本生存条件无法保障。2000年初，我国有5020万农村人口饮水困难。其中，2423万人是“八七扶贫攻坚计划”遗留下来的，预计2003年年底解决。其余2597万人是近年来由于气候干旱、水源变化等原因新增的饮水困难人口，这些人口主要分布在中西部地区。实地调研的四个县中，除浙江省上虞市95％以上的农民能够用上清洁的自来水外，中西部地区三个县不仅存在人畜饮水困难问题，西平县有32个村没有解决人畜饮水问题，涉及2万多人；大荔县未解决人畜饮水的村220个，涉及人口33万人，大牲畜7.5万头；三台县目前有102个村6万多人饮水困难，有4个严重缺水村和16个旱山村。除了一部分人饮水困难外，目前中西部地区很多农村饮水达不到清洁饮用标准。农田水利基础设施老化失修，抵御自然灾害能力较弱。建国以来，通过自力更生为主、国家支持为辅，全国共修建5600多个大中型灌区、5万多处大中型泵站、2000万处小型农村水利工程。20世纪80年代以后，由于农田水利建设投资由地方财政承担，投入逐年减少，加上水毁、工程年久失修，灌排能力下降，导致全国每年减少灌溉面积700多万亩。农村税费改革以后，农田水利投资严重不足的问题更加突出，目前我国有2/3耕地缺乏有效灌排条件，8亿多亩水浇地中由于工程不配套，中低产田占了2亿多亩。四川省三台县2/3以上的灌溉面积灌溉方法落后，水资源平均利用率不到40％；河南省西平县自流灌渠基本报废，机电灌溉站无法利用，天旱时能及时灌溉的土地仅占总耕地面积的27.9％。

　　（二）农村医疗和公共卫生方面（注：全国资料来自财政部社保司“关于农村公共卫生问题”课题报告）

　　无论是在东部沿海发达地区还是中西部地区，城乡医疗和卫生存在着巨大差距。全国而言，在健康水平方面，农村婴儿死亡率是城镇的4倍左右，孕妇死亡率是城镇的2.4倍，农村人均期望寿命比城市低6岁，农村中一些已经得到控制的地方病、传染病如血吸虫病等发病率出现反弹甚至死灰复燃。在政府投入方面，1991—2000年间，政府投入农村卫生的支出690亿元，占卫生总预算支出的15.9％，农村卫生投入10年仅增长48.5％。2000年政府卫生预算投入比1991年增加的部分只有12.4％用于农村。即使在东部地区的浙江省上虞市，2002年财政预算中用于城乡医疗卫生的人均投入比例也在9：1.农村医疗和公共卫生严重落后具体表现在：一是农村医疗条件差，服务能力低。农民就医主要是村级诊疗室、乡镇卫生院、县级医院。相比较而言，县级医院无论在投入或设备条件方面均远远好于村级诊疗室、乡镇卫生院。村级诊疗室的医疗器材仅限于体温计、血压计等，从业人员中9.2％是小学毕业，67.8％是普通初中毕业，仅能诊治一般小病。乡镇卫生院基础设施条件差，设备陈旧，中西部地区大部分为20世纪60、70年代配备的设备；卫技人员中，本科学历以上的占1.4％，大专学历占9％。二是农村医疗收费相对较高，大病统筹合作医疗步履维艰。1991—2000年农民每人次平均门诊费用和住院费用分别由10.9元和473.3元上升到79元和2891元，分别增长了6.2倍和5.1倍，而同期农民人均收入年均增长7.7％。农民轻易不敢上医院，小病拖，大病扛，一旦患上重病，极有可能陷于贫困。据问卷调查，四川省三台县卢溪镇农民看病支出占家庭消费支出的5.31％，古井镇为8.14％，鲁班镇为10.91％，我们走访的四川省三台县几户特困户，大多因病所致，大病已经成为农民致贫的主要因素。现在全国只有10％的村有合作医疗，而且主要集中在发达地区。我们实地调研的县（市），只有浙江省上虞市开始了试点。大病统筹合作医疗由于报销起点高，报销比例低，对农民缺乏吸引力，地方财力有限，也无法坚持这项制度。上虞市大病统筹以3000元为补偿起点，分段分别给予20％—45％的补偿，补偿金额上限为2万元。1998年以来，上虞市先后有12个乡镇推行大病统筹合作医疗办法，但目前只有盖北镇等3个乡镇坚持下来。三是农村基本保健和公共卫生状况堪忧。中西部地区很多地方由于机构点少、经费不足，孕妇围产保健、儿童接种疫苗等一些最基本的妇幼保健也得不到保证，实地调研的四个县（市）只有浙江省上虞市的大部分农村建有公共厕所和公共垃圾箱，并有专人处理（费用由村集体负担），其余中西部地区3个县农村公共卫生环境很差。

　　（三）农村教育方面

　　我国现行农村教育体制是地方负责、以县为主的体制，长期以来，农村基础教育经费主要来自县乡财政和农民集资，中央和省市一级的教育经费主要用于高等教育和城市基础教育，用于农村基础教育的比重很低。2001年，财政预算内农村教育支出738.69亿元，其中，中央财政农村教育支出97.32亿元，仅占13.17％。尽管近年来特别是农村税费改革试点以来，中央和省市一级财政增加了对农村基础教育的投入，但仍然只占很小的比重。据调查，目前农村基础教育的现状：一是教师工资基本解决，硬件设施差距很大。我们调研的县农村中小学教师工资基本解决，适龄儿童入学率接近100％，但学校校舍、设备、操场等硬件设施普遍落后。陕西省大荔县还有危、漏校舍面积3.6万平方米。2001年开始实行“全国中小学危房改造工程”，到2002年底，中央资金支持的25个省、自治区、直辖市以及新疆兵团中小学危房改造资金总量达120亿元，改造D 类危房（最危险的）面积3000万平方米，全国中小学危房比率由改造前的9.6％下降到7.6％。二是基础教育费用较高，农民无法承受。根据对河南、陕西、四川的农户的直接问卷调查，农村子女上学费用是目前农户家庭最大的开支。陕西省大荔县2002年平均农民家庭支出为7869.07元，其中子女上学2714.07元，占35％。宝鸡县2002年农民家庭平均支出为8219.63元，其中子女上学2334.67元，占28％。四川省三台县古井镇接受问卷调查的30户农民中，上学支出占农民家庭消费支出为33.47％，卢溪镇为30.57％，鲁班镇为28.75％。有些孩子因为支付不起学费而中途退学。当地农民说“学校修漂亮了，上得起学的孩子却少了”。三是师资水平低，教育质量不高。目前由于工资、住房及其他条件原因，农村中小学中一些素质高、教学能力强的教师或流向城市，或离开教学岗位，师资队伍整体水平难以保证，升学率低，9年制义务教育的失学率相对较低，进入高中阶段失学率剧增，往往因考分低1分或几分需要缴上万元而失学的现象比比皆是。同时，农村就业技能培训主要由一些私人部门或机构举办，只有一定经济实力的农民才能参加，而大多数农民因得不到有效的就业技能培训，外出打工或从事非农就业时也只能干一些粗活、重活、脏活，非常不稳定。

　　（四）农村社会保障问题

　　尽管民政部正在研究对农村特困户的救助办法，但目前农村最低生活保障制度和农民工工伤医疗保险制度只是在一些地区起步。如北京、上海、浙江、山东等已经初步建立了城乡统一的最低生活保障制度，将农村特困人口纳入最低生活保障范围，广西2003年出台了农民工工伤医疗保险制度。但上述地区农村人口只占全国农村人口16.56％，农村社会保障覆盖面非常低。

　　（五）农业基础设施建设和农业科技进步方面

　　目前，国家财政对农业基础建设和农业科技进步方面的支持已经体现在各个科目的预算安排上，但投入总量不足，支出结构不合理，有效性不强。既有缺位，也有越位。越位主要是财政供养的农业事业单位人员过多，用于农产品流通领域的支出过多，一些本该由市场调节或由私人部门提供的产品或服务也由政府财政负担。而农业科技、农产品质量安全等投入在政府财政支出中所占比重很低。

　　（六）农村基层机构运转方面

　　县、乡（镇）负债现象严重。实地调查的中西部地区3个县，县、乡、村都存在债务。河南省西平县目前县、乡、村债务累计达2.2亿元，其中乡村债务高达1.4亿元；河南省滑县截止2002年底，历年滚存赤字2212万元，全县债务总计2.9亿元；四川省三台县累计赤字6123万元，全县债务总计11亿元（5倍于2002年县财政收入）。

　　由于财政困难，中西部地区大多数乡镇党政机构的办公经费标准低，运转发生困难，乡镇干部工资大多是“裸体工资”，并且不能正常发放。

　　造成目前农村公共产品供给总体质量偏低、矛盾突出的原因是多方面的。首先，现行体制导致城乡社会经济发展二元结构，城乡投入差距明显。我国现行的体制格局是以工业和城市为中心，公共财政资源配置带有特别明显的工业偏好和城市偏好，城市的公共产品和公共服务基本由公共财政供给，如公共基础设施和教育、医疗、社会保障等。农村的公共产品和公共服务，尽管各级财政都安排一定的支出，相比较而言，无论是总量水平还是相对水平都是很低的。据初步统计，2001年，全国财政用于“三农”的投入3300亿元，占财政总支出的13％，如果扣除国债资金，占财政总支出的11％左右。实地调研的河南省滑县，总人口为122万人，农业人口为113万人，占总人口的93％。2002年全县人均公共建设财政投入为131元，而农村人均公共建设投入为7.55元，仅相当于人均水平的5.8％。其次，县乡两级财力有限，无力保证农村公共产品的供给。目前对农村公共产品的投入主要由县乡两级政府承担，而县乡两级财力困窘，难以提供有力支持。1998—2002年河南省西平县用于支持乡镇农村社会事业发展和生活基础设施建设（不包括农村教育支出）的支出分别是1009万元、1028万元、1171万元、1013万元和1172万元，占财政总支出的比例分别为7％、6％、6％、4.9％和4.5％，呈现逐年递减的趋势。其他各县的情况也大致相同。第三，农村公共产品供给主体错位，财权和事权不对称。现行体制下，中央与地方虽然划分了财权，但事权仍是模糊交叉的，特别是在农村公共产品和公共服务供给方面，本该由上级政府投资的公共产品，有的却通过转移事权交由下级政府提供，甚至村民自治委员会还承担了较多的政务，供给主体错位现象严重。如：基础教育、计划生育都是基本国策，涉及整个国家的长期发展和长治久安，属于全国性的公共产品，应该由中央财政和地方政府共同承担，但目前这些事权主要由县、乡政府以及村承担，中央和省一级负担的比例比较低。第四，税费改革留下的投资缺口暂时还无法弥补。以前，村集体兴办公共事业主要靠提留统筹和摊派集资。农村税费改革以后，从制度上规范了农民的税赋，刹住了面向农民的各种集资、摊派、收费行为。但目前中央财政和省一级财政的转移支付仅能保证基层政权的运转和农村教育的需要，农村公共基础设施建设和公共事业发展缺乏相应的资金来源。按照国家规定每人每年不超过15元的标准和“一事一议”

　　办法筹资，往往难度大，很难议成一件事。河南省西平县最大的村也不过3000多人，建一所小学教学楼，大约需要30万元左右，靠“一事一议”筹集资金，大约需要7—8年。修一条乡村道路，大约需要集资10年以上。并且，全体村民大会不会那么顺利表决通过。我们走访的9个村，只有一个村办成了“一事一议”，为改造村小学筹集了一部分资金。

　　三、公共财政覆盖农村需要考虑的几个问题

　　我国正处在社会经济转型时期，国家财力有限，公共财政体制框架尚在完善之中，因此，公共财政覆盖农村也是一个渐进的过程。在这个过程中有以下几个问题需要认真考虑。

　　（一）持续工业化和城市化

　　我国正处在全面建设小康社会和工业化、城市化进程不断加快的历史时期。随着工业化、城市化的不断推进，我国城乡资源配置结构、人口分布结构、就业结构、社会结构等不可避免地要发生很大的变化，这是一个客观的必然趋势，也是实现全面建设小康社会战略的必然选择。因此，公共财政覆盖农村必须适应这一趋势，推动工业化、城市化进程。公共财政资源在城乡之间的配置要适当，避免从一个极端走向另一个极端。

　　（二）公共财政覆盖农村的成本问题

　　我国现有乡镇3.9万个，行政村69.5万个（注：中国农村经济主要数据1978—2002，国家统计局农村社会经济调查总队，2003），按自然村计算，村数更多。如果依现有乡村布局和人口分布实现公共财政覆盖农村，不仅需要庞大的财政支出，国家财政负担不起，而且组织成本和投入成本都很大。同时，随着城市化水平的提高，一些村庄和乡镇将会合并，如果依现有乡村布局和人口分布实现公共财政覆盖农村还会造成公共财政资源的浪费和配置失效。从日本的“并村运动”和韩国的“新农村运动”实践看，即使在人口密度大于中国的日韩两国，农村人口的相应集中和居住乡村的适当合并，对于公共财政覆盖农村和公共财政资源有效配置也是必要的前提。

　　（三）城乡差别的客观存在

　　从我国的实际情况看，缩小发展不平衡的差距，可以说是“全面小康”最重要的内涵之一。但应当强调的是，在一个相当长的历史时期内，我们还不可能消除这种差距。在某种意义上说，这种差距也是城市化的动力之一。党的十六大报告提出的全面建设小康社会的一个目标是，“工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步得到扭转”。所以，改善农村公共服务，要承认城乡差别的现实，实事求是，量力而行，逐步解决农村公共服务滞后的问题，逐步扭转“三大差别”，而不能强求农村道路、饮水、学校、文体、路灯、垃圾站等公共事务达到与城市一样的标准，这是不切实际和不现实的。

　　（四）地区间经济发展水平的差异

　　我国是一个人口大国，是一个地域辽阔的发展中国家，区域之间经济社会发展不平衡客观存在。2002年，我国东南发达地区的人均国内生产总值已超过1400美元，北京、上海等大城市更超过了3000美元，而西部9省区的平均水平还不到600美元。2001年，我国城镇居民家庭人均消费性支出为5309元，而农村居民家庭人均消费性支出仅为1741元。当浙江省上虞市的农民开始考虑农业现代化和农村城市化时，中西部的西平县、三台县和大荔县的农民还在为吃水用水发愁；当上虞市农民开始追求高品位的精神生活时，西平县、三台县和大荔县的农民还在脸朝黄土背朝天，从土里刨食；当上虞市农民生意开始做到国外时，西平县、三台县和大荔县的农民还守望田野，不知道山外是怎样的世界；当上虞市农民家用电器升级换代，轿车、洋楼进入百姓家时，西平县、三台县和大荔县的农民可能连电都用不上或用不起。东部与中西部地区差异是显而易见的，而且这种差异还有进一步扩大的趋势。因此，在制定农村公共服务和小康建设目标和政策时，要承认东部与中西部地区经济发展的差异和不平衡性，在这个基础上，区别对待，分类、合理设计和制定东部、中部和西部地区农村公共服务建设目标、标准等指标，绝不能一刀切。

　　（五）财政体制和财力格局

　　分税制规范了中央与地方的分配关系，调动了中央与地方两个积极性，增强了中央财政宏观调控能力。同时，初步建立了较为规范的转移支付体系，中央对地方的转移支付力度逐年加大。但由于分税制财政管理体制在很大程度上保留了计划经济体制下形成的旧的体制因素，财政体制的不完善使得财力分配呈现出以下特点：一是财力逐级上收，中央和省一级财力在整个国家财力中占有很大的比重，这对加强宏观调控和一定时期内国民经济建设是必要的，但县乡财力薄弱，使得由其承担的农村公共产品无法得到保证。二是1994年的分税制是在当时财政收支包干基数的基础上确定的，带有很大的偶然性和随意性，随着时间的推移和经济情况的变化，这些收支基数的不合理性日益突出，地区间财力差异进一步拉大。四川省三台县为2.1亿元，河南省西平县和陕西省大荔县不足1亿元，与浙江省上虞市的财力水平存在较大的差距。因此，现行财力格局决定了不同级次和地区间公共财政的支出能力，客观上也决定了现阶段公共财政覆盖农村的支出主要应由中央财政和省一级财政承担，不同地区公共财政覆盖农村的政策选择也应有所区别。对中西部地区而言，政府财力的状况决定了这些地区农村公共产品供给要量力而行，尤其不能急于求成。

　　（六）区分轻重缓急，统筹兼顾，突出解决主要矛盾

　　农村公共产品的有效供给和公共服务的改善，农民生活水平的提高，既有生理意义上的需求，即衣、食、住、行等生存需要得到越来越高程度满足的问题，也有生存需要之上的发展需要得到实现的问题。发展需要不仅包括生理意义上的需求延伸，如健康、休闲等，而且包括社会意义上的需要，如提高文化水平、掌握更多社会竞争技能、实现自己的理想抱负等，即“促进人的全面发展”。在我国广大农村，特别是中西部地区农村，公共产品和公共服务短缺的问题非常严重，不要说实现人的全面发展，就连基本的衣食住行问题也没有完全解决。我国财政经济实力还不雄厚，解决人口和幅员面积占绝大多数的农民问题、农村问题，难度很大，任务十分艰巨。在思想认识上，既不能悲观丧气，看不到希望；也不能盲目乐观，幻想一朝一夕就能解决问题。要做好打硬仗、打持久战的思想准备。在策略上，要着眼长远，立足当前，分清缓急，有先有后，统筹兼顾，逐次解决。

　　（七）政策的系统设计问题

　　“三农”问题具有全局性、系统性，从国民经济和社会发展的大局看，“三农”是一个非常重要的组成部分，解决“三农”问题需要各方面相互配合；从“三农”自身看，要把解决“三农”问题作为一个整体来考虑。目前涉及农村公共产品和公共服务提供的部门较多，资金渠道、部门支持政策也比较多，但缺乏系统性和整体协调性，资金投入分散现象严重，政策之间相互制约现象也时有发生，在很大程度上影响了公共财政覆盖农村的有效性。因此，需要系统设计农村公共财政政策，整合和优化农村公共财政资源配置，统一领导，统一规划，配套推进，协调发展。

　　四、公共财政覆盖农村的建议

　　（一）调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大公共财政对农村的投入力度

　　调整财政支出结构，在存量调整和增量调整上同时做文章，重点是增量调整，逐步加大解决“三农”

　　问题的投入力度。存量调整主要是：重新配置教育、卫生、文化等方面的现有财政资源，增加农村教育、文化、卫生等方面的财政投入；调整压缩粮食流通领域的财政补贴，增加对种粮农民的直接补贴；调整政府农业管理职能配置，整合农业财政资金，按建立市场经济体制、公共财政体制框架和加入WTO 后的发展需要，重新确立农业财政资金分类，减少交叉和中间环节，提高农业财政资金使用效率。增量调整主要是：认真落实财政预算内教育、卫生、文化、科技等方面的新增支出主要用于农村的政策，2004年比例不少于70％，2005年以后达到80％以上；调整国债资金的投入比例，2004—2005年用于农业农村比例由现在的1/3提高到2/3，2006年以后逐步提高到80％以上。同时，采取税收优惠、贴息等措施鼓励社会其他力量进入农业农村社会发展领域。

　　（二）合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序

　　国家财力有限决定了公共财政覆盖农村必须分阶段、分区域地排出优先序。排序的基本原则应该是：先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合产品。

　　在实际调研中，我们设计了相关问卷对地方政府和农民的需求进行了问卷调查。统计结果表明，由于财力不足，近年来县乡政府对上级转移支付的依赖性越来越强，县乡财政绝大部分财政支出主要是用于行政事业单位开支和教育开支，农业、农村公共事业只能依靠上级财政的转移支付。在对农户的问卷调查中，我们列出了道路、桥梁等基础设施建设；增加教育投资修建校舍、提高师资力量；减免学生上学费用；解决灌溉用水；增加医疗点、减轻看病负担；开展技术培训；解决收看电视难问题等十一项内容供农民选择。由于各地自然、经济条件不同，农民选择有所差别，但是如果排除区域性差异，农民关注的焦点主要集中在，一是道路、桥梁、水利建设等基础设施建设。河南省农户对此问题的关注率高达100％；陕西省大荔县农户对此问题的关注率达到79.6％；浙江省上虞市农户对此问题的关注率达到52％。

　　二是减少子女上学费用。河南省西平县高达93.33％的农户对此问题关注；陕西省大荔县87％的农户对此问题关注；陕西省宝鸡县83.3％的农户对此问题关注：浙江省上虞市80％的农户对此问题关注。三是增加教育投资修缮校舍和提高师资水平。河南省农民对此关注率达到92.22％；陕西省宝鸡县农民的关注率达到88.9％；浙江省上虞市农户的关注率达到80％；陕西省大荔县农民关注率达到63％。四是增加医疗点，减轻看病负担。陕西省宝鸡县农户对此关注率达到90.7％；河南省农户的关注率为72.22％；陕西省大荔县农户对此关注率为70.4％；浙江省上虞市农民对此关注率达到61％。五是帮助发展生产、开展技术培训等。

　　根据确定的排序原则，结合对浙江、四川、陕西、河南四省的调查，我们认为当前公共财政覆盖农村的基本优先序，东部地区主要是：第一，建立农村公共卫生防疫体系和农村大病医疗救助制度。第二，加强农村义务教育，重点是农村中小学必要设备的配置和师资队伍的培训。第三，逐步建立和完善农村社会保障制度。第四，农村文化建设。中西部地区主要是：第一，保障基层机构的正常运转。主要是编制内的人员工资支出和公用经费支出。这是做好农村工作的最基本前提。第二，确保农村义务教育政策的全面贯彻落实。现阶段重点是中小学危房改造、必要教学设备的配置、教学公用经费的补助和师资队伍的培训。第三，支持乡村道路建设和清洁饮水主要设施建设。第四，支持农村公共卫生和医疗防疫体系建设。

　　现阶段的重点是农村公共卫生防疫体系建设、农村大病医疗救助、改善农村公共卫生环境。

　　第五，逐步建立农村社会保障制度，支持弱势群体发展。现阶段主要是农村最低生活保障、农村养老保险试点、农村扶贫开发。第六，农业基础设施建设和农业科技进步。重点放在中部粮食主产区。在已有的基础上，重点支持农产品质量安全体系建设、农业信息体系建设、重要农业科研项目和农业科技推广项目、探索农民就业技能培训等。

　　（三）在政策设计上要留下城乡协调发展的接口

　　使农村居民享受国民待遇，享受同城市居民一样的公共服务是经济社会发展的长远目标，这就意味着最终形成城乡统一的公共产品和公共服务的制度安排。然而，这一目标的实现是一个逐步推进的过程，这就要求在最初的关于农村公共产品供给的政策设计方面考虑未来城乡政策统一的需要。

　　（四）深化农村管理体制改革，加快乡（镇）村布局调整

　　进一步深化地方行政改革和农村管理机构改革，把减人和减事结合起来，逐步减少村委会承担的政务活动，取消村委会的“政务职能”，这一方面要求各级政府充分履行责任，避免职能下放；另一方面也要求村民自治组织在理清“政务”与“村务”的基础上，充分合理地行使自治权力，维护农民利益。

　　同时，要按照工业化、城市化进程的客观要求，加快撤乡并镇步伐，实行并村联组，调整现行乡（镇）村布局。要研究制定乡（镇）村布局调整的总体规划，按照各地不同的具体情况，因地制宜地确定乡镇、村落的减留对象、数量、规模以及未来村镇的分布、间距、位置等。

　　（五）针对不同地区发展实际，制定不同地区公共财政覆盖农村的政策，建立合理的公共产品投资分担机制

　　从大的区域比较，我国东、中、西部经济发展水平和农村公共事业的发展水平基本上呈递减之势，对中央、省级财政依赖程度递增，加上各地区农村对公共产品的需求情况不尽相同，公共财政覆盖农村的政策应因地制宜、区别对待。现阶段，中西部地区特别是中部粮食主产区和西部贫困地区的大多数县乡财政比较困难，公共财政覆盖农村的支出，中央财政和省级财政相应承担的比例要多一些。随着市场机制的完善和财政体制的深化改革以及县乡财政状况的好转，可以逐步将一些领域的发展职责让渡给市场调节和县乡政府；东部地区地方财政财力较强，公共财政覆盖农村的支出主要由省、县乡财政负担，但作为政策引导，中央财政对于东部地区应给予适当补助。

　　村道路建设支出方面，目前中央财政的支出渠道主要有预算内交通基本建设资金、国债资金、车辆购置税、财政扶贫资金（主要是以工代赈资金），2003年为187亿元，中央财政在中西部地区乡村道路建设投入已经占大头，今后除国债资金适当增加投入外，重点是将现有资金进行整合，统一规划、统筹安排。同时，乡村道路建设要与行政村布局调整结合起来。

　　农村教育支出方面，目前地方财政特别是县级财政支出占有相当大的比重，中央财政和省一级财政在落实“教育新增支出主要用于农村”政策的基础上，要调整现有教育支出结构，增加对农村教育的投入，近期重点是农村中小学危房改造和教学设备的配置、师资队伍培训和低收入家庭教育补助。中小学危房改造和教学设备配置要与中小学布局调整结合起来。

　　农村医疗和公共卫生支出方面，中央财政和地方财政都需要在调整现有支出结构的基础上，增加投入。近期投入主要由中央财政和省一级财政承担，重点是农村公共卫生防疫体系建设、农村大病合作医疗体系建设。东部地区，中央财政、地方财政、农民按各负担10元，筹集大病合作医疗基金；中部地区，中央财政、地方财政、农民按分别负担15元、10元、5元筹集大病合作医疗基金；西部地区，中央财政、地方财政、农民按分别负担20元、7元、3元筹集大病合作医疗基金。适当降低报销起点，提高报销比例。

　　农村社会保障支出方面，鼓励有条件地方探索最低生活保障制度、农村养老保险制度和农民工社会保障制度，建立政府对农村特困家庭规范的救助制度，各级财政要给予相应的资金支持。

　　农村基层机构运转支出方面，在深化县乡行政体制改革的基础上，中央财政和省一级财政要适当加大对中西部地区县级财政的转移支付力度，保证乡镇机构正常运转。

　　（六）建立民主参与的公共产品供给决策机制和“第三方”实施的运行机制

　　公共财政提供的公共产品和公共服务是否符合农村大部分居民的实际需求，是衡量公共财政覆盖农村有效性的重要原则。因此，公共财政覆盖农村，需要不断推进农村基层民主制度建设，改革农村公共产品投资决策程序，实现农村公共产品投资决策程序由“自上而下”向“自下而上”

　　转变。要从制度上确立由农民、农村的内部需求来决定公共产品投资范围和投资方向的制度，建立由内部需求决定公共产品供给的机制。同时，公共产品和服务的提供，实行“第三方”

　　实施、政府部门和农民进行监督的方式，提高政策实施的质量，避免由“条条”决策，由“条条”搞“工程”、搞“行动”等不切实际的做法。

　　（七）逐步建立城乡统一的现代税收制度

　　进一步完善农村税费改革制度，稳定国家和农民的利益分配关系，在此基础上，按照“先规范、后降率、再转制”的原则，分步实施。第一步，利用继续实施积极财政政策的时机，在确保农村税费改革及逐步取消农业特产税措施取得预期效果的基础上，降低农业税税负，力争在本届政府任期内将农民税收负担降低到3.5％左右，同时明确规定征收的农业税全部返回用于农业基础设施建设。第二步，随着土地资源税、所得税和增殖税等税制的完善，取消农业税，建立城乡统一的现代税收制度。