安徽省乡镇卫生院人事制度的改革

摘要:文章通过关键人物访谈,对安徽省2010年1月以来的乡镇卫生院人事制度改革进行调查研究,从改革举措、 现象、问题、基层经验与建议四个方面描述乡镇卫生院人事制度的进展情况,对人事制度改革的系统关联性、可持续 性以及后续推广进行政策分析.
    关键词:安徽省;乡镇卫生院;人事制度;改革 

    2009年11月,安徽省在32个试点县开展以取消药品加价, 实行药品零差率销售为突破口,推进管理体制、人事制度、分配 制度、财政补偿、基本药物等全方位的改革,其中,人事制度改 革旨在彻底改变基层医疗卫生机构人才结构不合理现象,优化 乡镇卫生院和社区卫生服务中心人员的专业、学历、技能、年龄 结构,调动基层医务人员的工作积极性,提高基层医疗卫生机 构的服务质量和效率。截止到2010年5月,32个试点县基本完 成了乡镇卫生院、社区卫生服务中心的编制核定、竞争上岗全 员聘用以及分流人员安置等工作。当前,基层人事制度改革进 展情况、阶段性产出以及改革的重点难点等成为广受关注的焦 点问题,在现有情况下,开展客观的调查研究意义深远.
    为避免增加地方接待负担,本研究小组在卫生厅举办乡镇 卫生院院长培训班的同时,对来自15个县的15名中心乡镇卫 生院院长进行座谈。同时还对皖南某县卫生局局长、分管副局 长、县所有卫生院院长进行深度访谈。研究人员对上述座谈会 及访谈情况进行全程记录。本调研报告是由上述资料中涉及人 事制度改革的信息整理分析而成.   快速论文发表网
    1 分析思路与方法 1.1 分析思路 项目潜在层次效益理论(A Potential Hierarchy of Effects) 认为卫生项目/改革的产出(效益)存在潜在的等级顺序。[1]改 革参与者对活动做出反应,这种反应进一步作用于他们对相关 知识、观点、技能以及未来预期的理解和学习。项目/改革实施 一段时间后,社区、个人以及整体环境的综合变化才能作用于 社区的长期健康产出.
    该理论促成了卫生项目/改革评估中项目行动与产出的逻 辑模型分析(Logic Model)。[2]逻辑模型分析的关键在于避免传 统评估所关注的“项目/改革是否有效?”,而是围绕着项目“行 动与产出”的全过程进行实时持续性评估,回答“项目是否一直 有效?”。这一评估思路的转变,直接促进了绩效评估与项目/改 革实施全程的整合。[3]我们希望本次调研能够成为对安徽省基 层医药卫生人事制度改革跟踪性评估研究的起点.
    1.2 分析方法 连续接近法(successive approximation)是通过不断地反复 和循环的步骤,使得研究者从开始是一个比较含糊的观念以及 杂乱、具体的资料细节,逐渐形成一个具有概括性的综合分析 的结果。[4] 本研究立足实践,以访谈资料作为信息基础。研究成员在 经过多轮座谈、访谈后发现信息逐渐趋向饱和,采用项目潜在 层次效益理论的分析思路,通过连续接近方法,逐渐形成乡镇 卫生院人事制度改革行动-产出的逻辑框架,并对每个环节出 现的值得关注的现象和问题进行收集整合,总结经验成效,剖 析问题形成的症结,提出应对的策略措施。研究还对人事制度 改革的系统性、持续性以及推广提供政策分析和建议.
    2 研究结果 2.1 人事制度改革行动-产出分析框架 安徽省基层医药人事制度改革主要分三个环节:核定编 制、科学设岗,竞争上岗、全员聘用,分流人员安置三个环节。参 见皖政(2009)122号《安徽省人民政府关于基层医药卫生体制 综合改革试点的实施意见》。为便于直观的展示乡镇卫生院人 事制度改革进展,我们列出安徽省乡镇卫生院人事制度改革举 措-产出(现象-问题)-基层经验与建议-问题分析的逻辑 模型分析框架(见表1).WWw.qiQi8.cn   778论文在线
    在人事制度改革的三个环节中,各地在“竞争上岗,全员聘 用”环节的做法基本相同,根据文件标准,采取统一考核方法对 职工进行聘用,访谈者对该环节提出的问题很少,故表中没有 列出.
    3 人事制度改革政策分析 3.1 人事制度改革的系统性分析 从改革的关联性来分析,基层医药卫生人事制度改革显然 需要与卫生服务体系其它层面的改革紧紧联系在一起。新型合 作医疗首先从制度改革层面推动了基层县-乡-村三级卫生 服务体系组织结构的加固。基层人事制度改革从优化供方服 务、绩效工资制度从支付层面、基本卫生服务功能定位从服务 内涵等一系列组织内的制度改革来促进三级网的发展。不同的 制度改革之间的衔接很重要,比如绩效工资如何体现乡镇卫生 院有编缺岗的情况下在聘人员超负荷劳动补偿?公共卫生服务 人员的职责内容、服务质量如何与基本公共卫生服务内容-补 偿一一对应?如何保证分流人员和聘用在岗人员与基层社会保 障体系的无缝对接?在改革过程中如何落实财政补助办法?这 些问题都是确保人事制度改革的关键.
    从改革的内容来分析,公平竞争、优胜劣汰是人事制度改 革引入的重要的组织文化,在这样的组织文化指引下,如何对 于基层卫生人力资源进行合理规划,确立卫生院在不同阶段的 基本服务功能,发展合理的技术优势,满足未来人力资源的发 展需要是人事制度改革的真正意义所在。现阶段的人事制度改 革从区域人口需求、基本卫生服务功能定位对乡镇卫生院进行 定编定岗,这是人事制度改革的重要起点,但绝不能限于此,逐 步形成基层卫生人力资源管理的理念,建立和完善基层卫生人 力资源规划、招聘、培训、绩效管理等系统化管理是改革尚需进 一步深化的方向.
  3.2 人事制度改革可持续发展分析 3.2.1 利益相关群体分析 考虑到乡镇卫生院刚刚完成人事制度改革,为了避免给乡 镇卫生院改革进程带来不便,我们没有对在聘以及分流人员进 行问卷调查或访谈。乡镇卫生院职工毕竟是弱势群体,这些群 体的利益已经被各级卫生主管部门充分考虑,并采取措施.
    我们本次访谈主要发现两点:①一些规模较大,既往效益 较好的卫生院认为现阶段人事制度改革没有提升在岗职工待 遇,担心目前的绩效工资、财政补偿等措施不能体现乡镇卫生 院在岗职工的实际业绩,积极性有一定的挫伤;②根据访谈情 况,有的地方所在机构或区域人员分流呈平稳过渡的态势,但 有的地区乡镇卫生院职工分流遭遇阻力,尚需跟踪调研.   快速论文发表网
    除此之外,县级卫生行政主管部门认为改革降低其在卫生 院定编定岗中原有权力。卫生院编制岗位数量的过分固定,不 利于其在卫生院之间进行人员的合理调动。卫生院则认为限制 编外人员聘用,导致大量后勤工作无法开展。这些问题都面临 后续跟进政策的调整.
    3.2.2 改革资源可及性分析 安徽省作为经济欠发达省份,地方财政能否补偿到位令人 担忧。很多访谈者均反映省-市-县各级财政对本次基层医改 的财政支持力度很大。访谈者普遍对财政补偿政策能否全面落 实公共卫生服务包的补偿力度、村医待遇等具体问题提出了不 同程度的担忧,但大多对卫生院人员分流的费用保障问题均予 以了肯定.   快速论文发表网
    3.2.3 改革措施的后续优化 调查提示基层在医药卫生体制改革中摸索了很多宝贵经 验,具有很强的实践性。同时,基层也提了很多建议,其中一些 出于自身利益考虑,或者是改革引发利益调整的不满情绪,但 很多建议是中肯的,充分收集整理这些观点对于改革措施的不 断完善是有益的.
    这些观点主要认为人事制度优化了基层卫生人力结构,接 下来当务之急的任务是和其它配套政策结合:如何合理补偿, 稳定职工;如何考核业绩,引导职工;如何激励职工,提高效率; 如何发展职工,丰富和发展乡镇卫生院的服务功能;如何在改 革进程中进行资源配置权力的合理集中与分散.
    访谈者提出的具体建议包括:从卫生院之间的绩效横向比 较、卫生院自身的绩效标准考核、职工之间的绩效横向比较、职 工自身的绩效标准考核四个层面来进行绩效考核;加强各地基 层社会保障体系建设,是分流人员合理安置的重要制度保障; 在承担基本公共卫生服务的同时,结合乡镇卫生院的人员技术 特点,加强技术骨干的培养与发展;需要在编制管理部门、卫生 行政主管部门以及乡镇卫生院之间对编制岗位管理权限进行 合理界定
   3.3 基层人事制度改革试点的推广 在聘人员的结构优化、服务行为-技能-态度总体水平的 提升是人事制度改革的重要阶段性成果。本次调查中,我们没 有直接接触乡镇卫生院的在聘人员和分流人员。员工对改革以 及卫生院的功能定位的认知、服务能力、服务态度、工作满意度 等方面还没有被充分了解与展示。从循征决策的角度而言,全 面深入的了解安徽省基层医药卫生体制改革的阶段性成果和 问题,结合地方实践中的宝贵经验,不断调整完善政策将是改 革全面铺开的重要决策依据.
  ttp://www. cdc. gov/mmwr/preview/mmwrhtml/ rr4811a1.htm.(2010-6-16).
    [4]风笑天.社会调查与研究方法[M].中国人民大学出版社.2001,331.