以制度经济学的视角浅析城市房屋拆迁之扰

【摘要】近年来，城市房屋拆迁引发的纠纷不断走进公众的视野，房屋拆迁所产生的问题日益突出。房屋拆迁涉及的领域较广，其中包括法律领域和经济领域。为了缓解、解决因房屋拆迁引发的矛盾，应首先较为全面、深入地看待这一问题。本文将试图从城市房屋拆迁问题产生的原因、以制度经济学的视角分析房屋拆迁各主体的作用、城市房屋拆迁制度的变迁这三个方面来观察这一问题，为将来解决城市房屋拆迁的纠纷提供一些基础。 
　　【正文】 
　　房屋往往是人们安身立命之处，对于大多数家庭而言房屋是他们最重要的财产之一。房屋拆迁对于个人利益的影响可以说是非常巨大的。自从2007年重庆的“史上最牛的钉子户”见诸报端之后，房屋拆迁引发的纠纷再次引起了社会的广泛关注，关于房屋拆迁的讨论再度升温。 
　　根据建设部信访办的统计，2002年1月至8月28%受理的来信和70%的上访批次涉及房屋拆迁问题。到2003年8月底，国家信访局接受的关于房屋拆迁的投诉信件和上访者人数均同比增长50%。根据山东省高级人民法院行政审判庭的统计，城市房屋拆迁引发的行政诉讼在2004年增幅达60%。[1] 
　　一、城市房屋拆迁问题产生的原因 
　　城市房屋拆迁原本是极为正常的，一个城市在其发展的过程中不可避免地需要进行房屋拆迁。房屋拆迁的原因可能有以下几个方面：第一，旧城区的发展日益饱和、已不堪重负，需要从城市的外缘进行拓展或是对旧城区进行改造；第二，一个城市行进了新的规划，城市主导功能发生变化，需要对现有城市格局进行改变；第三，房屋本身使用年限过久，危、旧的房屋已不再适合居住，需要进行就地重建或异地重建等。作为城市发展正常的新陈代谢过程，原本房屋拆迁无可厚非。那么为何近年来城市房屋拆迁却引发了频繁的社会纠纷？为何这一问题竟愈演愈烈？这些问题似乎应当值得认真的思考。 
　　笔者认为纠纷产生的直接原因在于拆迁补偿达不成一致。近年来房地产业持续升温，房价的上涨之势令人咋舌。对于很多普通百姓而言，房价与收入的巨大差距使得买房已成为一件近乎遥不可及的事。此时如果他们的房屋被拆迁却得不到适当的补偿，那么很可能意味着在他们在失去老房子的同时很难再购买一套新住宅。 
　　二、从制度经济学的视角分析城市房屋拆迁中各主体的作用 
　　目前看来，城市房屋拆迁过程中涉及的主体包括：地方政府、房地产开发商、被拆迁人、专业拆迁队等。下面本文将试着从制度经济学的角度分析前三者在城市房屋拆迁过程中所起的作用。 
　　（一）地方政府 
　　地方政府在房地产开发和城市房屋拆迁过程中的主要职权包括：第一，出让土地的建设用地使用权，收取相应的出让金；第二，进行相关的行政审批。地方政府主要依靠已有的制度、出台相应的法规、公布有关政策以及其他具体行政行为来履行自身职能。 
　　1、从产权制度的角度分析 
　　从现有的产权制度的角度来看，我国已具备了相对完善的房屋产权制度。城市房屋已经建立起产权登记制度，例如在房屋买卖过程中房屋所有权的转移是以到登记机构进行登记为标准的。房屋的产权证就是房屋所有者享有房屋所有权的权属证明。由于产权界定清晰，因此对于房屋产权的拆迁补偿也是明确的。 
　　但是，对于土地使用权制度却较为模糊。房屋与土地是不可分割的整体，因此房屋产权与土地使用权在流转过程中就产生了问题。其中主要的问题包括：第一，房、地补偿的界定不清；第二，公民是否享有土地使用权并不明确。[2]根据2007年颁布的《物权法》的规定，如果流转建设用地使用权，那么附着于其上的建筑物、构筑物等设施也应一并处分。按照这一规定，在房屋拆迁之前的征收补偿阶段，对于被拆迁者的补偿不仅应包括对于房屋产权的补偿，还应包括对于土地使用权的补偿。但是，目前对于土地使用权应如何补偿却没有明确的规定。立法、政策上的空白导致的情况是“以房屋补偿掩盖了土地”或是“在处置房屋财产权时将土地含入其中，土地财产权本身又单独重复处置”[3]。土地使用权权属问题产生的原因之一在于该权属的来源。我国土地使用权的取得主要分为两种方式，一种是通过无偿的划拨取得，另一种是通过政府的有偿出让取得。因此在补偿时也应采取不同的措施。笔者认为，如果是前者在拆迁补偿过程中应基于保证百姓的基本生活的考虑给予适当补偿，但对于后者就应该予以充分足额的补偿，而且补偿的标准还应参考该地段在发展过程中升值的部分。笔者认为政府应尽快弥补这一立法、政策上的空白，为完善与城市房屋拆迁相关的产权制度而尽职尽责。 
　　“稀缺性是人们建立产权或对资源设置权力安排的基本前提”[4]。对于国家而言土地是稀缺的资源，因此国家需要建立相应的产权制度以维系土地资源的良性使用和流转。产权的形成机制主要有四个方面，包括武力、意识形态、习俗习惯和国家或者其他代理机构实施的行为[5]。个人任何的产权强度依赖于三个方面，第一，个人为了保护该产权的努力；第二，他人企图分享该产权的努力；第三，任何第三方为保护这项权利的努力。房屋产权和土地使用权制度的形成主要是依靠国家的制度设计和长期以来的习惯。良好的产权制度能够对于保护产权起到积极的作用，而目前我国在城市房屋拆迁过程中涉及的产权制度却尚不能起到这样的作用。接连发生的拆迁纠纷似乎在说明：产权所有者为了保护自己的产权而在不懈抗争。房地产开发商企图分享这一产权，因此其也没有丝毫的放松。但是，地方政府作为第三方，其在保护这项权利时所作出的努力似乎还有较大的欠缺。 
　　2、从交易费用的角度分析 
　　地方政府的行为可能导致交易费用的增加，这主要体现在地方政府的立法、决策及行政过程中。 
　　地方政府拥有广义上的立法权，即地方政府对于当地的具体拆迁过程、补偿情况等有权力出台一些地方性法规。在这个过程中就很可能出现立法上的设租寻租行为，这一行为将导致房屋拆迁过程中交易费用的上升，而被拆迁者很可能成为这一成本提升最终的承担者。导致的结果将是被拆迁者所得的拆迁补偿不合理，进而触发各种房屋拆迁纠纷。 
　　根据制度经济学的理论，在宪法秩序的作用下可以通过生产性努力和分配性努力来获得利润。在行政权力无法受到有效监管的情况下，拥有立法权、决策权的地方政府，很可能利用其分配性努力获得高额利润。 
　　根据法律与经济的关系的相关理论进行分析，每一种规则都代表利益的重新分配，因此为了在新一轮的利益分配中得到更多的利益，相关利益集团必然会在制定规则时进行游说，发出自己的声音。而此时作为被拆迁者的百姓由于处于较为弱势的地位，其声音很难得到传达。如果立法者在立法时主要考虑的是某些利益集团的利益和本部门的利益，而未考虑包括被拆迁者在内的其他各利益攸关方的利益，那么制定出的法律就很可能不能保证公平。 
　　（二）房地产开发商 
　　房地产开发商作为市场经济的主体之一，其秉持着经济人理性在市场中必然是寻求交易成本的最小化和利润的最大化。根据产权的利益集团理论，“假设一国基本的社会制度和政治制度为既定，从政治市场中利益集团互相作用的角度解释各产业部门的产权安排”，获得利益的方法主要有两种：第一，服从既定制度安排，追求最低投入；第二，对统治者、立法者、政府官僚进行游说争取有利于自己的法律和规则的变化。[6]目前，房地产开发商为了取得自身的利益，往往就会采取后一种措施。通过游说表达自身的利益需求，从而使政策发生倾斜。 
　　2003年湖南省嘉禾拆迁事件轰动一时，当地政府为了拆迁打出的标语令人感到可气可笑——“谁不顾嘉禾的面子，谁就被摘帽子”、“谁工作通不开路子，谁就要换位子”、“谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子”。在这样轰轰烈烈的拆迁政策下，房地产开发商仅以210万元人民币就取得了超过12万平方米的国有土地使用权，该开发商相当于每平米仅支付了人民币30元！[7]开发商降低了购置土地使用权的费用，但这对于被拆迁者却并无利益可言。若长此以往，城市房屋拆迁的冲突必然是不可避免的。 
　　（三）被拆迁者 
　　在城市房屋拆迁的过程中，被拆迁者处于最为弱势的地位。当然不能排除有被拆迁者利用房屋拆迁之机漫天要价，但大多数被拆迁者只是希望能够有足够的补偿以使其能够另辟新居。 
　　房屋是对于大多数家庭而言是其最重要的不动产，如果房屋拆迁之前的征收补偿不合理，被拆迁者将面临无居所的危境，他们很可能通过各种途径阻拦拆迁。这不仅将提高房屋拆迁的成本，同时也将提高维护社会稳定的成本。 
　　三、城市房屋拆迁制度的变迁 
　　2009年12月7日，北京大学法学院五位教授就《城市房屋拆迁管理条例》向全国人大常委会提出了审查建议，其中特别提到了房屋征收补偿问题。在2010年1月29日，国务院法制办在其官方网站上公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》，公开向社会征求意见。法律规定的变化在一定意义上也是制度的变迁。在征求意见稿中对于被拆迁户的权利有了更全面的保护，例如在征求意见稿第32条第2、3款中规定：“房屋征收部门及其委托的单位不得采取中断供水、供热、供气、供电等方式实施搬迁。任何单位和个人不得以暴力、胁迫以及其他非法手段实施搬迁。”这些条文都是针对过去在现实中出现过的房屋拆迁问题所作出的法律规定，体现了立法上的进步。
　从之前某些地方政府为了谋私利而侵害被拆迁者的利益，到全国性的拆迁法规的修改，这一过程使人不由想起诺斯悖论，即国家的存在既是经济增长的关键，又是经济衰败的根源。将这一悖论放之于房屋拆迁过程亦是如此。政府公正合理的立法行为是房屋拆迁有序进行的保障，但是一些政府的设租寻租行为又是产生房屋拆迁纠纷的原因。诺斯悖论似乎又并非是真正的悖论，国家的正、负面利益可能是兼容的，这取决于统治者对短期利益与长期利益的选择。只要这种选择是得当的，那么双赢的局面是有可能出现的。笔者认为，这一双赢局面取得的前提是地方政府在制定决策时应更倾向于使用其道德人理性而非经济人理性。 
　　“只有当制度创新与变迁有利可图，人们才会发动制度创新与变迁。”[8]由于十几年来社会经济环境发生了的巨大变化，城市房屋拆迁制度也走向了变革的十字路口。解决目前城市房屋拆迁的矛盾的确需要新制度的供给。然而推动变革的动力并不统一，不同主体有着不同的利益诉求。对于某些主体而言，制度变迁的可图之利尚不明显，因此其难有动力推动制度的变化。笔者认为房屋拆迁的制度变迁将沿着一条渐进式的道路前进。这对于被拆迁者而言意味着其财产权利受到侵害或者补偿不合理、不足额的情况还要更长的一段时间才能够解决。这对于政府而言，意味着还需付出更多的行政成本来解决变革完成之前的拆迁纠纷。城市房屋拆迁制度的变迁是需要各方利益主体付出相应成本的。为了维护社会秩序，保障至少是最基本的公平与人权，政府应为此做出更多的努力。也许新晋的《国有地上房屋征收与补偿条例》就是这一变革的曙光。 
　　四、结论 
　　城市房屋拆迁涉及被拆迁人关切的重要利益，涉及政府维护社会安定的目标，涉及房地产开发商对利润最大化的需求。随着矛盾的凸显，这一制度的变化也许已经开始。就笔者的观察，在这一制度变迁的过程中亟需解决问题包括：房屋产权与土地使用权的补偿问题；完善立法以降低拆迁过程中的交易成本；设立有效的监督以防止地方政府在拆迁过程中的设租寻租行为。如果有良法的保障、良策的护航，良性循环的城市房屋拆迁制度也许就不远了。 
　　【参考文献】 
　　[1]冯玉军，《权力、权利和利益的博弈——我国当前城市房屋拆迁问题的法律和经济分析》[J]，《中国法学》，2007年第4期 
　　[2]李蕊，《房屋拆迁补偿与公民财产权的宪法保护》，《河北法学》[J]，2004年第22卷第10期 
　　[3]刘祥元，《城市房屋拆迁制度的经济学思考》，《东岳丛论》[J]，2007年 
　　[4]程恩富，胡乐明，《新制度经济学》[M]，经济日报出版社，2005年版，第32页 
　　[5]程恩富，胡乐明，《新制度经济学》[M]，经济日报出版社，2005年版，第35页 
　　[6]程恩富，胡乐明，《新制度经济学》[M]，经济日报出版社，2005年版，第66页 
　　[7]冯玉军，《权力、权利和利益的博弈——我国当前城市房屋拆迁问题的法律和经济分析》[J]，《中国法学》，2007年第4期 
　　[8]程恩富，胡乐明，《新制度经济学》[M]，经济日报出版社，2005年版，第195页