国际货币基金组织份额制改革与中国的进路分析

关键词: 国际货币基金组织/份额制/国际金融秩序

内容提要: 全球性的金融危机折射国际货币基金组织的危机，不公平的份额制和投票权制是其陷入困境的肇端。只有IMF真正实质性改革其份额制和投票权制，IMF才堪承负稳定国际金融秩序的重任。目前中国作为新兴市场国家的代表正以并将以相应的思路与举措对IMF的改革施之影响：包括谋求区域货币合作从而警示IMF进行改革，承诺给予IMF筹资支持，以及提出建立超主权储备货币体系的构想，为解决全球性问题提供自己的方案等等。
 
 
      由美国次贷危机所引发的金融危机在一定意义上折射出国际货币基金组织（The International Monetary Fund，简称IMF）的危机。国际货币基金组自诞生伊始所担当的“危机防范者”、“危机贷款人”、“危机管理者”这三种角色在席卷全球的金融危机面前都面临巨大挑战。如何对职能角色进行准确定位是IMF改革举措的关键意旨。只有对其各项职能进行重新定位，IMF才堪承负稳定国际金融秩序的重任，而职能的理性定位要求必须改革不公平的份额制和投票权制，才能使之符合大多数国家的利益诉求。
      一、IMF改革：份额制的积弊与困境
      国际货币基金组织是根据1944年7月在美国新罕布什尔州布雷顿森林召开的联合国和联盟国家国际货币金融会议上通过的《国际货币基金组织协定》而建立起来的政府间国际金融组织，自成立伊始主要有三项职能：（1）对成员国的财政货币状况以及世界经济运行情况进行监督并维护固定汇率稳定；（2）通过给成员国贷款，帮助其解决收支困难；（3）为成员国提供技术支持和咨询服务。[1]
      作为固定汇率的产物——布雷顿森林体系在20世纪50年代运行基本良好。但随着全球相对经济力量的不断变化，固定汇率无法反映全球经济的变动不居性和相互传导性，该体系如影随形的内部缺陷充分暴露。
      1973年，美国不得已取消了“双挂钩”的平价货币体系，主要工业国开始了浮动汇率制。随着发达国家推行的金融自由化政策，越来越多的发展中国家在20世纪90年代逐渐实现了资本项目的自由兑换。金融全球化与各国金融体系不稳定性增强，汇率的变动经常与一国基本经济状况脱节，与一国贸易和经常项目变化不相关。汇率浮动对一国贸易收支或经常项目收支产生调节作用的基础已经不复存在。此时，货币体系作为制约和调节国际货币关系的总和，应适应金融全球化所带来的变化，通过协商合作，特别是提高广大发展中国家在国际金融领域的地位来加强国际货币的协调，但基于IMF的份额制和投票表决制度，以美国为首的西方国家基本主导了IMF。
      （一）不公平的份额制及其积弊
      《国际货币基金组织协定》规定，各成员国向国际货币基金组织认缴的股本为该成员的份额。这一份额将决定各成员获得基金组织投票权的多少、贷款的额度以及特别提款权（SDR）的数量。IMF确定成员份额的多少取决于其经济规模、经济开放度、波动性及外汇储备水平等因素，从而反映所谓的一个国家的“相对经济地位”。基金组织每隔5年进行一次投票权份额总检查，以对份额调整的必要性做出判断。但20世纪90年代以来中国等新兴经济体国家经济实力迅速提升，基金组织执行董事会并没有对基金组织份额作出符合实际的增减或调整，其结果是基金组织份额分配格局与世界经济版图格局的差异日益扩大。
      IMF的议事规则执行加权投票表决制。加权投票权与各国所缴份额成正比，重大事项要由85%以上的投票权来决定。截止目前，美国拥有IMF投票权占全部投票权的16. 77%，因此在货币基金组织中拥有最大的表决权，高于规定的15%否决票，这意味着一旦美国投票否决，基金组织的重大决定就无法通过。
      基于此，美国通过正式或隐性的权力对IMF进行渗透，使之成为美国维持和巩固霸权地位的有力工具，在IMF的立法和实践中都有明显体现。例如，2007年6月15日，国际货币基金组织的执行董事会以美国意志为主导，通过《对会员国政策双边监督的决议》，使IMF的汇率监督职能偏离了对主要外汇储备币种发行国的监督，集中体现了汇率监督优势国家的利益，从而遭到大部分发展中国家的反对。
      在处理国际重大经济金融问题时，IMF也经常领受美国旨意，很难做到客观、公正，其解决问题的方案难以得到受援国的完全配合甚至引起对立。
      在IMF历次对发生经济危机国家的一些危机管理和援助活动中，不顾受援国的政治经济发展实际，在提供援助时经常从僵化的经济社会理念出发附加一些苛刻的政治条件，从而使基金贷款实际上成了少数发达国家推行货币霸权，掠夺别国财富的工具。马来西亚前总理马哈蒂尔曾指责美国借国际货币基金组织对危机国贷款之名，行“经济殖民主义”之实，韩国也曾把接受IMF的援助视为国耻[2]。阿根廷曾因采用布雷顿森林机构提出的经济政策，而被IMF推崇为模范国家。然而，2001年，该国出现灾难性的金融危机，不少学者认为是由IMF倡议的紧缩财政预算和私有化重要资源开发项目所致。[3]
      另外，根据《国际货币基金组织协定》规定，IMF的另一大职能是基于成员国的需要，通过各种工具向其提供支持，包括应成员国的请求提供有条件的技术援助和培训。IMF主要在其核心专长领域提供技术援助和培训，这些领域包括宏观经济政策、税收和收入管理、公共支出管理、货币政策、汇兑制度、金融部门改革、债务管理以及宏观经济和金融统计。事实上近年来随着全球性金融危机的越来越肆虐，成员国对IMF的技术援助和危机预警功能有更高的预期，越来越多地要求针对与全球化和投资有关的问题提供援助，例如，防范洗钱和恐怖主义融资，加强公共投资、公私伙伴关系和财政风险管理，采纳数据以及金融和财政管理方面的国际标准和准则，克服IMF和世界银行（WB）联合开展的金融部门评估规划所查明的脆弱性，以及开展债务可持续性分析。[4]
      目前，金融全球化的发展迫切要求全球范围的经济协调与合作，包括国际金融经营环境的合作和协调、国际金融市场约束的合作和协调、国际金融监管的合作和协调。而实际上IMF基于份额制的根本性缺陷，在内部成员国之间，IMF与WTO和WB等其他国际组织之间在预防及处理全球或区域经济危机时协调力度和广度远远不够，导致对危机的预警和防范职能难以发挥，在技术援助的力度和效率上远远不能满足需要，也因此在预防金融危机方面建言有限。[5]
      （二）份额制的困境：资金来源与筹措
      IMF资金主要来源于成员国缴纳的份额，目前资金短缺问题已成为制约其发挥职能的主要瓶颈。来自IMF官方网站的新闻指出，随着全球金融危机的爆发，2008年下半年，IMF所掌握的金融资源约有2500亿美元。其中包括约2000亿美元现金，以及两个常设借款协议（GAB和NAB）能吸引到的约500亿美元资金。但随着危机的恶化，IMF连续向冰岛、乌克兰、匈牙利以及更多国家借出资金，目前，IMF可用的金融资源面临枯竭。IMF现时可动用的紧急资金仅有1420亿美元，加上借款，总额约有2000多亿美元。[6]
      而与之相对的是，难以预测和评估的国际私人资本的规模和流速对全球金融危机的引发和加剧随时可能形成毁坏性力量，很典型的例子是1997年的东南亚金融危机中私人资本的极端涌入和抽逃。据华盛顿的国际金融研究所评估，印尼、马来西亚、韩国、泰国和菲律宾五国危机中出现私人资本净流入额由1996年的938亿美元转为1998年的净流出246亿美元，仅私人资本一项的资金逆转就超过1000亿美元，大规模资金逃离使亚洲各国金融市场一蹶不振，经济困境迟迟得不到缓解。[7]
      IMF作为“危机贷款人”的角色，其资金的来源与筹措能力与有可能造成毁坏力量的国际私人资本的规模和流速相比显然捉襟见肘。
      二、IMF份额制改革：实质性还是兜转
      从20世纪90年代后期陷入职能危机以来，IMF的改革已经着力进行，近几年更是不断在汇率监督，贷款框架等政策制定上推陈出新。但作为历史的产物，IMF长久以来无法摆脱在很多场合下扮演某些发达国家推行货币霸权的“财政部”的角色。在IMF的框架下，正如美国前财政部长康纳利所言：“美元是我们的货币，但是是你们的问题！”
      进入21世纪以来，随着全球经济力量对比关系的变化，IMF的份额制和加权投票权制更是无法体现公平性，没有充分体现新兴国家，尤其是“金砖四国”的经济地位，从而使IMF的职能角色无法理性发挥。这一点，一份IMF独立评估机构（IEO）进行的自我审视性的文件中也谈到：“所有的IMF的改革，包括对国际货币金融委员会的改革，最关键的是改革份额制和加权投票权制，这直接关系IMF的未来。”[8]
      在2006年9月18日的国际货币基金组织新加坡年会上，酝酿多时的国际货币基金组织份额和投票权改革终于迈出了第一步，IMF执行董事会提出的份额和投票权改革提案以90. 6%投票权的压倒多数通过，2008年4月29日，国际货币基金组织理事会投票批准了这份提案。这一方案提议将适当增加发展中国家在该组织中的代表性和发言权，其中包括根据一个新的份额公式有针对性地增加成员国的份额，目的是增加充满活力的经济体的代表性。[9]这份提案具有框架性质，将份额制改革分阶段推进，其中包括投票权计算公式的衡量标准如何量化等，按计划都还需要进一步讨论。
      IMF份额制的困境迫使其拓展筹资渠道。在2009年4月的20国集团的伦敦峰会上，各国领导人经过艰难会谈同意增加国际货币基金组织资金至1万亿美元，以帮助应对全球金融危机。资金总额中包括将IMF资金扩大到目前的3倍至7，500亿美元以及同意IMF出售黄金作为额外资金来源，以此构成1. 1万亿美元的资源计划，以支持世界经济恢复信贷、经济增长和就业。[10]但IMF筹资渠道和以中国为代表的新兴经济体的支持密不可分，其不公平的份额制和投票权制极大地挫伤了不少国家参与注资的积极性，是否畅通悬而未决，解决资金短缺问题决非易事。
      中国于1945年12月27日加入IMF，是35个初始成员国之一。因历史原因于1980年4月恢复与IMF的关系。从2001年开始，在IMF的实际份额中，中国占到2. 98%，与加拿大并列第八位。在2006年9月的国际货币基金组织新加坡年会上，IMF特别增加中国、韩国、土耳其、墨西哥的份额和投票权，中国在基金组织的份额上升至3. 72%，位居第六，这一比例一直维持到现在。[11]经过这次调整，IMF内部份额和投票权分配格局有所改善，体现了国际社会对中国等国家经济影响力上升的承认，但中国——作为世界经济总量排名第三的国家——经济实力仍然远远没有被转化为在IMF中对等的发言权。美国的份额仍然有17. 09%，投票权占到16. 77%，意味着美国对IMF重大事项拥有“一票否决权”，而且，在没有改变自己把持IMF重大事务的基本格局的同时，美国决策层还在图谋给中国等份额提高的国家增加额外的义务。
      2009年7月20日，作为最新阶段的份额和投票权改革举措，IMF对外公布了2500亿美元特别提款权分配草案，其中美国新增特别提款权426亿美元，中国新增90亿美元。此举旨在通过补充IMF186个成员国的外汇储备向全球经济体系提供流动性。[12]根据IMF公布的草案，特别提款权根据成员国在IMF现有份额按比例分配，份额大致基于成员国在全球经济中的相对规模。其中，中国将新分得近60亿份SDR，相当于90亿美元，居“金砖四国”之首，但仍落后于美、日、德、法等国。[13]由于此次分配仍按各国现有的SDR份额比例派发，所以并没有改变各国在国际货币基金组织中的基金份额，更没有改变投票权，这相对于中国目前对世界的经济总量贡献来说还是很不公平的。
      IMF份额制改革是实质性抑或仅仅只是兜转？至今为止尚存悬疑。
      三、中国在IMF份额制改革问题上的进路分析
      一个不容忽视的事实是中国作为新兴市场国家的代表正对IMF的改革产生重大影响。中国采取的举措包括通过积极派员出任IMF高层要职，包括不断与IMF进行互动，邀约IMF总裁数次访华等等，更重要的进路是发出对IMF份额制进行实质改革的呼声！这种呼声目前已绝不只是口头上的宣示，而是以更具有现实性的方式对IMF职能的重新定位进行冲击和影响，包括谋求区域货币合作从而警示IMF进行改革，承诺给予IMF筹资支持，以及提出建立超主权储备货币体系的构想，为解决全球性问题提供自己的方案。
      （一）加强区域金融合作，积极开展货币互换
      欧洲大陆的货币统一，欧元的启动和欧元区的扩大，改变了美国和欧洲的力量对比。这一区域货币合作的形式对其他区域货币合作产生了一定的示范效应。有学者指出，如果东亚国家和其他发展中国家的权利在基金组织框架下遭到过分的漠视，它们势必不会有积极性配合IMF主导的行动，而且东亚国家恰恰有这样的实力不求助于IMF，而是通过区域金融合作建立、发展区域内“最后贷款人”机制。[14]
      就亚洲来说这并不是一个空头的威胁。早在1997年的亚洲危机期间，已经存在关于建立亚洲货币基金的提议。2007年5月举行的东盟和中日韩财长会议再次提出建立区域外汇储备基金的设想，其用意是确保成员国央行拥有足够资金以抵御其本币受到类似亚洲金融危机那样的投机性攻击。2009年2月22日，在泰国召开的东盟和中日韩（10+3）特别财长会议决定，为增强亚洲抵御投机性货币攻击的能力，计划将筹建中的区域外汇储备基金规模扩大50%至1200亿美元。亚洲外汇储备基金实际上就是亚洲货币基金。短期来看，该基金的建立有助于捍卫成员国经济和货币的稳定性。从长期来看，这是亚洲摆脱对美欧市场的依赖、走向自主增长的经济模式过程中具有历史性意义的一步。[15]
      中国在推行区域金融合作，提升全球治理能力的另一举措是积极开展货币互换。2008年12月12日，中国的中央银行和韩国中央银行签署协议，同意建立初定为期三年（可展期）的两国货币互换安排。这一事件也可看作亚洲区域应对金融危机进行货币合作的首次尝试。货币互换通常是指市场中持有不同币种的两个交易主体按事先约定在期初交换等值货币，在期末再换回各自本金并相互支付相应利息的市场交易行为。双方的事先约定就是货币互换协议。[16]
      近年来，各国央行开始将货币互换用于区域金融合作、实施货币政策和金融稳定的需要。人民银行先后分别与韩国央行、香港金管局、马来西亚央行、白俄罗斯央行、印度尼西亚央行、阿根廷中央银行等货币当局签署了总计6500亿元人民币的双边本币互换协议，目前，人民银行还在与其他有类似需求的央行就签署双边货币互换协议进行磋商。
      随着人民银行与有关央行和货币当局签署本币互换协议的付诸实施，新兴市场央行操作的自主性及灵活性将大为增强。这标志着新兴市场央行应对国际金融危机、维护金融稳定的能力与手段都提升到了一个新水平，在维护区域以及全球金融稳定，推动与有关方之间的贸易投资增长方面可以发挥更加积极的作用。[17]
      中国的举措引起了IMF相应的回应。2009年11月17日，基金组织总裁多米尼克·卡恩在总结中国之行的讲话中强调中国在维持经济复苏中能够发挥的领导作用。承认在金融危机爆发后一周年，避免了灾难性的后果实在并非偶然，这是由多个国家一起进行前所未有的政策协调的成果，并在其中感谢中国政府在这方面的支持。[18]
      可以预测，中国通过区域货币合作不仅有助于解决区域内矛盾冲突，而且会从根本上打破现行国际货币领域的均衡，减少大国以邻为壑的空间，逐渐增强亚洲在国际货币体系中的地位。在发生全球金融危机的当口推出这样举措的意义，一方面在于帮助亚洲诸国共渡金融危机难关，另一方面则在于展示中国领导区域金融合作的能力，从而警示IMF进行职能反思，实质性推行诸项改革。（二）承诺对IMF发行债券给予支持
      回顾中国与IMF近30年的合作经历，中国的经济发展模式、经济发展理论丰富了国际货币基金组织包括整个国际社会关于经济发展、经济改革、体制改革方面的理论和实践。IMF每年都成功与中国就经济发展和政策问题举行第四条磋商。[19]中国曾两次向IMF贷款，都早已清偿，而现在对IMF则是为数不多的债权国之一，特别是亚洲金融危机期间已经向IMF提供了40多亿美元的支持。在此次的金融危机中，中国更承诺对IMF发行债券的全球筹资行为给予最大支持。
      在2009年7月1日召开的会议中IMF通过决议，将授权发行1500亿美元以特别提款权（SDR）定价的IMF债券，从而为IMF首次发债筹资铺平道路。IMF透露，目前已经表示购买兴趣的成员国包括巴西、俄罗斯和中国，前两者的认购金额各为100亿美元，而中国的目标高达500亿美元。中国国家外汇管理局也表示，愿在安全、收益合理的范围内购买不超过500亿美元IMF发行的新债券。[20]作为互动，IMF在其官网贴出的有关发债的声明中，除了特别提到中国、巴西和俄罗斯，还暗示其他发达国家没有作出认购的表态。很明显，IMF的首度发债势必将牵涉到敏感的美元地位问题。[21]
      虽然美国仍然想保有目前在IMF中的份额不愿让步，但却不出资购买IMF发行的新债券。IMF要筹资则必须由新兴市场国家来买单。在外汇储备中持有大量美元资产的中国、巴西与俄罗斯等新兴市场国家都呼吁，应该降低美元作为全球储备货币的地位。
      （三）提出份额制改革的构想：建立超主权储备货币体系
      在此次全球危机中，尽管美国、欧盟主要国家、日本都希望中国以贷款的方式向IMF增资，比如美国财长盖特纳提出的将“新借款安排”资金从现阶段500亿美元增加至5000亿美元，中国当局坚持以投资500亿美元IMF发行票据的方式先行试水，最终着眼于通过扩大份额取得对IMF建构与发展的表决权，甚或实现自己的主张：要求创造一种与主权国家脱钩并能保持币值长期稳定的国际储备货币从而维护国际货币金融体系。
      中国人民银行行长周小川撰文《关于改革国际货币体系的思考》提出，创造一种与主权国家脱钩、并能保持币值长期稳定的国际储备货币，从而避免主权信用货币作为储备货币的内在缺陷，是国际货币体系改革的理想目标。
      超主权储备货币不仅克服了主权信用货币的内在风险，也为调节全球流动性提供了可能。由一个全球性机构管理的国际储备货币将使全球流动性的创造和调控成为可能，当一国主权货币不再做为全球贸易的尺度和参照基准时，该国汇率政策对失衡的调节效果会大大增强。这些能极大地降低未来危机发生的风险、增强危机处理的能力。[22]
      可以看到，以中国为首的新兴市场国家的举措已促使IMF作出回应。2009年12月3日作为IMF年度的最后一份新闻发布稿《基金组织旨在建设更为强有力的危机后全球经济和国际货币体系》中宣称，国际货币与金融委员会呼吁执董会实现2011年1月的份额改革目标，其目的是以当前的份额公式为基础着手努力，至少把5%的份额比重从比重过高的国家转给过低的国家，使富有活力的新兴国家和发展中国家占更大比重，同时保护最贫穷国家的投票权比重。
      中国正以并将以相应的思路与举措对IMF的改革施之影响：只有IMF真正实质性改革其份额制，缩小基金组织份额分配格局与世界经济版图格局的差异，扩大发展中国家的话语权，削弱美国对IMF的霸权控制地位权，IMF才堪承负稳定国际金融秩序的重任。
 
 
 
注释:
  [1]参见《国际货币基金组织协定》文本第1、4、5、10条。
  [2]该评述参见黎文龙《“拯救”还是“干预”：国际货币基金组织的悖论分析》，载《东南亚纵横》，2008年第5期，第80页。
  [3]该评述可参见Dreher，Axel，The Influence of IMF Programs on the Re-election of Debtor Governments，Economics& Politics16，1：53-75.
  [4]See：Annual Report of the Executive Board for the Financial Year Ended April 30，2008，http：www. inforg
  [5]See：Mariano Cortes，TheGovernance of IMF TechnicalAssistance，BP/08 /13，November 2007.[6]该信息来源可参见www. im.f org/imfsurvey。
  [7]该数据来源可参见鄂志寰《国际资本流动的影响及控制问题研究》，载《国际金融研究》，1998年第12期，第37页。
  [8]参见：Alexander Shakow，The Role of the International Monetary and Financial Committee in IMF Governance，BP/08 /03，May 2008
  [9]信息来源可参见http：www. inf org/imfsurvey.
  [10]信息来源可参见www. inf org/imfsurvey.
  [11]关于中国在基金组织的理事、份额和投票权情况，请参见http：//www. inf org/external/np/sec/memdir/members. htm。
  [12]该数据来源http：www. inf org/infsurvey.
  [13]注：特别提款权（简称SDR）是IMF于1969年创设的一种国际储备资产和记账单位，亦称“纸黄金（PaperGold）”，它是IMF分配给成员国的一种使用资金的权利，用以弥补成员国官方储备不足。分配给IMF成员国的特别提款权将计入其储备资产，当成员国发生国际收支逆差时，可以通过出售特别提款权来偿付收支逆差或偿还IMF贷款。IMF规定，每5年为一个分配特别提款权的基本期。按成员国所摊付的基金份额的比例进行分配，基金份额越大，分配到的特别提款权越多。
  [14]参见梅新育《国际货币基金组织改革：中国面临三重考验》，载《中国金融》，2007年第4期，第61页。
  [15]参见袁蓉君“亚洲货币基金呼之欲出”一文，载《金融时报》2009年02月24日版。
  [16]参见“加强区域金融合作积极开展货币互换”一文，信息来源于http：www. pbc. gov. cn.
  [17]参见“加强区域金融合作积极开展货币互换”一文，信息来源于http：www. pbc. gov. cn.
  [18]信息来源于http：www. inf org/infsurvey.
  [19]关于最近一次第四条磋商的情况，请参见：http：//www. inf org/external/np/sec/aiv/index. htm.
  [20]参见“IMF拟首发1500亿美元债券中国将认购500亿”，信息来源于http：//www. eeo. com. cn。
  [21]信息来源于http：//www. inf org/infsurvey.
  [22]参见周小川《关于改革国际货币体系的思考》一文.信息来源于众国人民银行官方网站 http www.pbc.gov.cn
 
  参考文献
  1.Dreher，Axel，The Influence of IMF Programson the Re-election  of Debtor Governments[J]. Economics& Politics 16，1：53-75.
  2.黎文龙.“拯救”还是“干预”：国际货币基金组织的悖论分析[J] .东南亚纵横，2008，（5）.
  3.鄂志寰.国际资本流动的影响及控制问题研究[J].国际金融研究，1998，（12）.
  4. Gerhard Anders （University of Zurich），The Normativity of Numbers：World Bank and IMF Conditionality[J]. 31 PoLAR：Po.l & Legal Anthropology Rev. 187，November，2008.
  5. Alexander Shakow，The Role of the International Monetary and Financial Committee in IMF Governance[J].BP/08/03，May 2008.
  6.梅新育.国际货币基金组织改革：中国面临三重考验[J].中国金融，2007，（4）.