检察机关在民事诉讼中的职权配置研究

关键词: 民事检察/监督范围/参诉目的/角色定位/职权配置

内容提要: 作为国家的法律监督机关，检察机关参与民事诉讼是实现“法律监督”的重要途径和方式。应当明确检察机关在民事诉讼中具有多元化的参诉目的和不同的角色定位，明确检察机关可以以提起诉讼、参与诉讼和提出抗诉等多种方式参与民事诉讼，以便按照“多元化的职权配置模式”实现检察机关在民事诉讼中职权的科学配置。
 
 
      我国检察机关有权对人民法院的民审判活动进行法律监督，但就检察机关在民事诉讼中的职权的配置而言，却采取了“一元化的配置模式”，即仅享有对确有错误的生效裁判的抗诉权，这不仅阻碍了检察机关法律监督职能的充分发挥，也造成了司法实践中的诸多问题，甚至遭到种种质疑。随着我国经济社会发展，特别是人们对“公共利益”的维护以及对“司法公正”的追求，越来越需要检察机关参与民事诉讼活动，发挥检察机关的积极作用。本文对检察机关在民事诉讼中的职权配置问题展开研究，以期对我国民事检察立法与司法实践有所裨益。
      一、检察机关在民事诉讼中职权配置的一般范畴考量
      （一）检察机关在民事诉讼中职权配置的相关学说考量
      在既往研究中，对检察机关在民事诉讼中的职权有不同的表述和界定，主要有：“审判监督说”将检察机关在民事诉讼中的职权界定为对民事审判活动的检察监督职权；“诉讼监督说”，[1]将检察机关在民事诉讼中的职权界定为对民事诉讼活动的检察监督职权；“民事监督说”，[2]将检察机关在民事活动中的职权直接界定为民事检察监督权，或民事检察权。
      笔者以为，上述界定在不同的语境和研究范域下，都有其合理性，但就检察机关在民事诉讼中的职权配置而言，这些界定却不乏片面。“审判监督说”，直接源自我国现行立法规定，将民事诉讼中的检察监督等同于审判监督，是对法律监督的狭义理解，不能作为全面配置检察机关在民事诉讼中的职权的基础，同时，也是造成当前“一元化配置模式”的根本原因；“诉讼监督说”虽然有较大突破，但仍限于对法律监督的狭义认识，即将民事领域中的检察监督等同于对诉讼的监督，并将检察机关在民事诉讼中的职权，仅仅理解为对民事诉讼进行监督的职权，使检察机关在民事诉讼中的职权配置缺乏科学性；“民事监督说”是在对法律监督广义理解的基础上进行的概念界定，表明检察机关既有权对民事实体活动进行法律监督，又有权对民事诉讼活动实施法律监督，对此笔者予以赞同，但就检察机关在民事诉讼中的职权配置而言，此界定又似乎有些宽泛。总之，上述界定难以为全面、科学、合理配置检察机关在民事诉讼中的职权提供前提和基础。
      检察机关在民事诉讼的中的职权不仅仅限于对审判活动的监督，也并非完全等同于对民事诉讼活动的监督。笔者虽然赞同以广义监督的观点来界定民事检察监督的概念，但同时也认为检察机关对民事主体的民事实体活动进行法律监督的职权中，只有需要通过民事诉讼方式实现的权力，才能纳入检察机关在民事诉讼中的职权配置的研究视域，如检察机关提起民事诉讼的职权。这种权力虽然是检察机关在民事诉讼中所享有的权利，但并非民事诉讼监督权力。笔者认为当前学术界和司法实务界将检察机关提起民事诉讼的职权作为诉讼监督职权加以研究的观点和做法值得商榷。[3]
      需要说明的是，检察机关在民事诉讼中的职权配置包括两方面的涵义：一是检察机关在民事诉讼领域的权力如何分配；二是分配的职权如何行使。前者是指静态的检察机关在民事诉讼中所享有的权能，后者是动态的检察机关在民事诉讼中履行职权所采用的程序及运行机制。基于篇幅所限，本文着重研究静态层面的职权配置问题。
      （二）检察机关在民事诉讼中职权配置模式的变迁考量
      1.检察机关在民事诉讼中职权配置模式的域外考量。以法国1807年《民事诉讼法典》确立检察机关在民事诉讼中的地位和职权为标志，近代西方资本主义各国普遍建立了民事诉讼中的检察制度，但在此后相当长的历史时期，为满足自由资本主义经济发展需要，各国政府积极奉行国家不干预私人生活的政策和理念，许多国家的民事诉讼采取纯粹的当事人主义诉讼价值观和当事人处分原则。在这种大背景下，检察机关干预民事诉讼的范围非常有限，作用微乎其微。自19世纪末以来，随着自由竞争向垄断资本主义的过渡，垄断、公害以及私权滥用侵害国家和社会公共利益等现象的大量出现，在民事诉讼领域，纯粹的当事人主义的诉讼价值观逐渐弱化，检察机关越来越频繁地为维护公共利益代表国家干预民事诉讼，其诉讼地位和作用得到了明显的加强，反映在检察机关在民事诉讼中的职权配置方面，即采取多元化的职权配置模式：如《法国新民事诉讼法典》，在赋予检察院享有民事起诉权的同时，还享有民事参诉权以及诉讼监督权；[4]德国检察官在享有民事起诉权的同时享有诉讼参与权、上诉权、抗诉权以及对裁判执行的监督权；[5]日本检察官作为“公益代理人”依法行使民事起诉权、参诉权和抗诉权，维护公共利益；[6]英国总检察长对法律规定的案件或根据告发人的请求有权提起民事诉讼的权利……；在私人诉讼中，为维护王室利益或政府公共政策而依法享有参诉权、上诉权；[7]在美国，检察官根据《美国法典》以及其他法律对某些案件享有参诉权和起诉权。[8]
      前苏联和原东欧社会主义国家，按照列宁的法律监督思想和全面的国家干预思想，宪法和民事诉讼立法均赋予检察机关广泛的民事检察监督职权，检察机关在民事诉讼中不仅享有民事起诉权，而且享有参诉权和提起抗诉权，即采取多元化的权力配置模式。
      可以看出，不论是西方资本主义国家还是前苏联和原东欧社会主义国家，虽然政治体制和社会制度各异，但赋予检察机关在民事诉讼中享有广泛的职权，并按“多元化的职权配置模式”进行职权配置是共同的。笔者以为，“多元化的职权配置模式”是检察机关在民事诉讼中职权配置的主流和发展趋势，也是检察职能适应社会发展的必然。
      2.关于检察机关在民事诉讼中职权配置模式的域内考量。新中国诞生后，以1949年12月《中央人民政府最高人民检察署实行组织条例》中规定检察机关参与民事诉讼的职权为标志，新中国民事检察制度诞生。由于我国的检察制度是在借鉴前苏检察制度经验，并以列宁社会主义法律监督思想为理论基础建立起来的，因此，民事检察制度建立之初就突出体现全面的国家干预思想。检察机关初步开展参与民事诉讼活动，并发挥了重要的作用，检察机关在民事诉讼中的职权表现为“多元化的职权配置模式”。[9]改革开放后，为适应市场经济需要，民事诉讼中强职权主义的诉讼价值观念及其诉讼模式被弱化，出现了由国家干预向当事人自由处分的转变，检察机关参与民事诉讼职权虽然被再次确认，但其范围和作用却非常有限，且常常遭到质疑。检察机关在民事诉讼中的职权配置方面，采取一元化的职权配置模式。
      综观我国检察机关在民事诉讼中的职权配置的变迁轨迹，可以看出，我国检察机关在民事诉讼中的职权配置缺乏连续性，且弱化趋势明显。究其原因在于，不同历史时期对“国家干预原则”的不同需求。建国之初，我国处于社会主义改造和有计划大规模经济建设时期，国家干预是经济建设和社会发展的主要方式，检察机关广泛地参与民事诉讼活动是国家干预的重要体现，因此，其在诉讼中的多元化的职权配置也就成为可能和必然。然而，改革开放以来，我国进入建立和完善社会主义市场经济体制的发展时期。市场经济体制的基础和核心在于尊重市场主体的自由与平等。因此，在民事诉讼中，弱化强职权主义，尊重当事人的主体地位，尊重和保障当事人自由处分权利无疑反映了历史的进步。但随着市场经济的发展，出现了私益权利的行使常常损害国家和社会公共利益的现象，如环境污染、国有资产流失等的大量出现，使得我们不得不重新认识国家干预原则的重要性。因此，作为国家干预的重要内容，加强检察机关在民事诉讼中的职权和作用符合我国经济社会发展的需要，“多元化的职权配置模式”就成为必然。
      二、检察机关在民事诉讼中职权配置的几个基础性问题
      （一）关于民事检察监督的范围界定问题
      根据民事诉讼法的规定，民事检察监督的范围应界定为人民法院的民事审判活动。但民诉法第187条又将民事检察监督的范围进一步限定为对人民法院民事生效裁判的抗诉。为此，有必要对民事检察监督范围进行重新的认识和科学的界定。笔者认为，应当从宪法和法理的角度进行思考和分析。
      首先，从宪法角度分析，民事检察监督应包括民事实体和程序法律监督两方面。我国检察机关是国家法律监督机关的宪法定位，是根据列宁的法律监督思想设定的，其职责是监督法律的统一实施。具体就民事领域的监督而言，不仅应当包括对民事程序法的法律监督，而且也应当包括对民事实体法律的监督。然而，长期以来，学术界却将我国检察机关在民事领域的法律监督仅仅理解为对民事审判活动或民事诉讼活动的法律监督。笔者以为，检察机关作为国家专门的法律监督机关，一方面有权对法院的审判和诉讼参与人的诉讼活动进行法律监督，另一方面有权对公民、法人或其他组织的民事实体活动进行法律监督。二者相互联系，共同构成了民事检察监督的完整的范围，同时，检察机关对民事实体活动的法律监督又是通过民事诉讼的方式实现的。因此，应以“广义监督”为理论基础，重新认识和界定民事检察监督的范围。
      其次，从法理的角度分析，民事检察的监督范围是民事主体的守法活动和诉讼主体的诉讼活动两方面。根据法学原理，法的实施可以分为法的遵守、法的执行、法的适用和法律监督等主要环节。因此，检察机关法律监督的范围理应包括守法、执法、司法的各个环节。具体到民事领域，司法和守法是其中主要内容。对于司法的监督，主要是指检察机关作为国家法律监督机关对审判机关的民事审判活动进行的监督，虽然民事诉讼解决的是当事人的私权纠纷，但其实质是纠纷当事人请求和借助国家审判权解决纠纷的活动，本质上属于国家公权力的活动。因此，民事审判活动必然要受到国家专门机关的法律监督，并且成为民事检察监督的重要方面。对于守法情况的监督，主要是指检察机关作为国家法律监督机关对民事主体遵守民事实体法情况及其民事诉讼活动情况进行的监督。民事实体法属于私法范畴，奉行私法自治的原则，国家权力不能随意介入和干预民事法律关系及当事人的处分权利。随着社会的发展，传统的民法原则和当事人处分原则发生了变化，特别是在当今世界各国，“民事权利不得滥用”原则已经成为“意思自治”原则的并行原则。[10]在这种法治原则下，享有民事权利的民事主体有权自由处分自己的民事权力和诉讼权利，但应当受到限制，即必须以在法律允许的范围内，以不损害国家利益、社会公共利益为前提，否则国家权力要对其进行干预。检察机关对其进行法律监督是国家干预的重要体现。但这种国家干预只能是适度的，是以维护国家利益和社会公共利益为原则和前提的，必须以“公益性原则”为基础。因此，民事主体的民事实体活动及其民事诉讼活动应当成为检察机关法律监督的重要方面。
      综上，笔者认为，应以“公益说和广义监督权说相结合的原则”[11]重新认识和科学界定我国民事检察监督的范围，并进而作为检察机关在民事诉讼中职权配置的理论基础。
      （二）检察机关参与民事诉讼的目的确立问题
      德国法学家耶林指出：“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机”。[12]目的是指导制度设计和运行的重要基础。同样，检察机关在民事诉讼中的职权配置，也必然要以其参与民事诉讼的目的为基点和归宿。检察机关参与民事诉讼的目的决定着检察机关参与民事诉讼的方式，进而决定着检察机关在民事诉讼中的职权配置，是检察机关在民事诉讼中职权配置的基础性问题。
      检察机关参与民事诉讼的目的是指检察机关通过参与民事诉讼所期望达到的目标或结果，即是耶林所指的“一种事实上的动机”，这种“事实上的动机”可分为根本动机和直接动机。
      首先，检察机关参与民事诉讼的根本动机在于实现秩序、正义等法的基本价值。检察机关参与民事诉讼是法律制度的重要组成部分，必然以体现法的价值为根本动机。因此，这种根本动机又称为价值动机。从我国检察机关的根本任务考察，检察机关作为国家法律监督机关，根本任务在维护和保障法律的正确、统一实施，维护社会的公平正义，维护国家的统治秩序。这种根本目的体现的是国家意识。因此，检察机关的所有职能及其行为都应以此为根本动机，检察机关参与民事诉讼亦应如此。从民事诉讼目的考察，检察机关参与民事诉讼的根本动机与民事诉讼目的相一致，根本目的的一致性，使检察机关参与民事诉讼成为可能，并成为其正当性基础。当然检察机关在参与民事诉讼过程中同样反映着法在维护自由、平等、人权等方面的价值，但维护公平正义、维护统治秩序是其根本的目的。
      其次，检察机关参与民事诉讼的直接动机在于维护国家和社会公共利益和监督诉讼。检察机关参与民事诉讼的直接动不仅要机服从、服务于其根本动机，而且还要受监督对象的影响，由于监督对象的不同其直接目的会有所不同。如前所述，民事检察监督的范围既包括民事实体活动，又包括民事诉讼活动。就对民事实体活动的监督而言，体现为国家干预，这种干预在于协调“私益”与“公益”之间的平衡，防止私权滥用对国家利益或社会公共利益的侵害，因此，这种干预必须以维护“公益”为限度。可见，检察机关基于对民事实体活动的监督以提起诉讼的方式进入民事诉讼，直接的动机在于维护国家和社会公共利益。就对民事诉讼活动的监督而言，检察机关参与民事诉讼主要目的是对民事诉讼活动，包括法院的审判活动和当事人的诉讼活动是否合法进行监督。具体可分为对审判权的监督、对诉讼当事人的监督、对裁判结果是否公正性及对裁判结果的执行情况等方面监督，这些体现出检察机关参与民事诉讼的多层次性。总之，对诉讼活动的监督是检察机关参与民事诉讼的直接目的之一。
      由此可见，检察机关参与民事诉讼的目的呈现出多层次、多元化的特点。其根本目的决定着检察机关参与民事诉讼的国家意识，其直接目的决定着检察机关参与民事诉讼的基本方式。
      （三）检察机关在民事诉讼中的角色定位问题
      检察机关在民事诉讼中的角色定位是其诉讼地位的体现，是检察机关在民事诉讼中职权配置的基础性问题。检察机关基于不同的参诉目的参与到民事诉讼中必然要成为民事诉讼法律关系的主体，甚至成为诉讼的主体，必然要受到民事诉讼基本结构的制约。因为民事诉讼结构规定和体现着诉讼主体之间的地位及其相互关系。包括检察机关在内的任何主体参加民事诉讼都只能服从或附属于这个基本结构，这是民事诉讼结构的内在要求，也是民事诉讼规律的基本要求。
      首先，从角色担当上分析，民事诉讼结构中存在着审判权与诉权两种基本权利，分别由享有审判权的法院和享有诉权的当事人担当。审判权作为纠纷裁判权属于法院，其主体具有唯一性，这是现代司法理念的基本要求。因此，检察机关在诉讼中无论如何都无法、也不能取代审判权，而担当裁判者的角色。这就决定了检察机关只能以行使诉权的方式，即提起诉讼的方式介入民事诉讼。这种方式恰与检察机关基于维护公益为参与民事诉讼的基本目的相一致，因此，决定了检察机关在民事诉讼中的基本角色之一，即是担当原告当事人的角色。问题在于检察机关能否担当被告当事人的角色，笔者以为，检察机关提起民事诉讼是基于维护公益的国家干预，与普通民事诉讼有根本的区别，因此，检察机关提起的诉讼既不能被反诉，检察机关更不应成为一般意义上的被告当事人。至于在诉讼中的称谓，笔者以为，检察机关基于维护公益的目的，以公益代表人身份提起民事诉讼，起诉权来源于公法的授权，因此，可称谓为“民事公诉人”，但其实质的角色仍为原告当事人。
      其次，从维护诉讼结构的稳定与平衡上分析，在民事诉讼结构中，还应当具有另外一种权能，即诉讼监督权能，这种权能属于民事诉讼中的监督制约机制，这种机制不应仅限于诉权与审判权之间或审判权主体内部之间的监督制约，还包括专门的法律监督权的监督。这是维护诉讼结构固有平衡与稳定的基本要求，这与检察机关基于诉讼监督的目的参与民事诉讼的基本目的相一致，也就说检察机关亦可以诉讼监督者的身份介入民事诉讼，对诉讼活动实施法律监督。这就决定了检察机关在民事诉讼中应当具有的另一个基本角色定位，即是担当诉讼监督者的角色。诚然，在传统的民事诉讼中，并没有诉讼监督者的角色称谓。对如何称谓，笔者认为，王桂五老先生提出“国家监诉人”称谓最为恰当，并应在未来的立法中予以增设。至于监诉人角色的法庭席位问题，有学者提出以“菱形”的诉讼结构，确定监诉人的法庭席位，[13]笔者认为是科学的合理的。
      综上，原告当事人和国家监诉人是检察机关在民事诉讼中的基本角色定位。有学者担心，我国检察机关在民事诉讼这一特定领域身兼公诉人与监诉人两种角色呈现出矛盾状态，检察机关既当运动员又当裁判员会使其陷入角色的困顿和混乱，立法应当在检察监督和介入民事诉讼两者之间作出权衡和选择。[14]笔者以为，检察机关是国家的法律监督机关，是国家的法律监督者，然而这只是抽象意义和规定层面上的身份，当法律监督者出于不同的目的，介入不同的领域，在不同的领域则享有不同的身份，就好比一个自然人在不同的群体中有不同的身份一样。检察机关原告当事人的角色正是法律监督者在民事诉讼中维护国家和社会利益的具体体现，其与作为诉讼监督者的国家监诉人角色并不冲突。但检察机关在民事诉讼中所具有的两种角色也不得混淆，不得同时兼任，具体应通过制度设计加以区分和解决。