政府干预市场经济的法理分析

关键词: 人性/权力/权利/责任/正义

内容提要: 政府是否干预市场一直是经济学关注的话题，从法理学角度少有探讨。在2008年席卷全球的金融危机中，各国政府都采取相应措施积极地对本国经济进行有效有力地干预。通过政府干预市场经济的逻辑起点需要和共生存在的思考和政府干预市场经济中权力、权利与责任互动关系的探讨及政府干预市场经济的正义向度的分析，为中国政府对市场经济进行有限有效地干预提供坚实的法理基础。
 
 
      一、政府干预市场经济的逻辑起点：需要与共生的存在
      （一）需要说
      人的需要就其意识或理性活动的特点，可分为本能需要与理性需要。美国著名心理专家马斯洛和梅斯纳对人的需要进行了划分。马斯洛将人的需要分成生理需要、安全需要、归属需要、自尊需要，自我实现需要。他认为人类需要的满足是有次序的。……只有在较低层次的需要得到满足后，高一层次的需要才会出现。……本质上说，人的需要是无限的。[1]在梅斯纳那里，需要是用“本能”替代的，他把需要分成生存本能、延续本能、群居本能、追求知识的本能、自卫的本能和追求生命的意义与终极幸福。[2]从两位学者的研究可以看出，人的需要具有几个重要特点：第一，生存、生理、物质、自然的需要是最基本的需要。这是人作为客观存在必须得到满足的需要。第二，需要是分层次的。即不同的需要对不同的人在不同的阶段具有不同的意义，需要的满足只能按照需要的位序依次实现。第三，需要在本质上是无限的。当旧的需要满足后，新的需要必然会不断产生，这一进程是不会中断的。需要产生和需要满足是两回事，需要产生本身可以不受资源条件的限制，但其中可以兑现的欲望和需要是有限的，而不可兑现的欲望则是无限的。
      正因为资源是稀缺的，人们不可能同时满足所有需要，因而只能进行“选择”，通过理性选择在最大程度上满足需要。即使如此，人的需要仍处于远未得到满足的状态，因为个人极为有限的资源规定了“幸福”的最大边界，因而人们由于个人利益驱使进行合作，进行交换，这种交换是包容了经济性交换的“社会交换”。[3]无疑，以市场为环境范畴的经济性交换是社会性交换中最基本、最重要、也最为典型的形式。由于在交换比价上需要讨价还价，交换的过程往往也是双方竞争的过程，竞争必然会驱使双方争取到最有利于自己的边际条件，因此，从操作层面看，竞争比交换较少理性，通常具有“更少利他、更多利己”的特性。在内部竞争中，由于资源配置越来越有利于强者，弱者越来越处于被剥夺的境地，竞争具有走向垄断的内生倾向，而在垄断存在的地方，自然平等的交换消失了，垄断方式连接起来的双方，其关系是不对称、不平衡的，垄断者以践踏和侵犯他人边界的方式获取了需要的超额实现。如果说交换体现了人的“互惠”、“积极”的理性，竞争体现了“互惠中的利己偏斜”理性的话，那么垄断所体现的“剥夺式的纯利已”则是无理性的。[4]
      事实上，更为复杂的是，交换、竞争、垄断等不规则方式常常是搀杂搅和在一起的。因此，为了确保交换顺利、稳定、持续地进行，为了更为高效地交换（不再是单纯的两两交换），合意、为彼此所认可的规则、契约、制度必须建立。一方面，经济立法通过培养潜在的竞争对手，使经济权利得以平衡；另一方面通过利益合理再分配，使弱势群体、落后地区和新兴行业增强力量，从而使其经济权利恢复或加强。而且，特别是，在这个过程中，政府的权力也得到了有效发挥和制衡。[5]
      （二）共生性
      在市场中，共生性的表征体现在：一是市场竞争主体相互间的共生；二是市场竞争主体与调控主体间的共生；三是强者与弱者的共生。马克斯·韦伯指出：“如果和平的斗争表现为形式和平地为自己争取他人同样渴求的支配权，这一斗争应当称为竞争”，“如果竞争在目的和手段上以秩序为依据，他就应当称为有序竞争”。[6]这表明和平竞争实现增量利益是完全可能的。然而，竞争本身会有异化的道路，马克思就明确指出：“贪欲以及贪婪者之间的战争即竞争，是国民经济所推动的唯一车轮。……因此我们现在必须弄清楚私有制、贪欲同劳动、资本、地产三者的分离之间的本质联系，以及交换和竞争之间，人的价值和人的贬值之间，垄断与竞争等等之间，这全部异化和货币制度之间的本质联系。[7]异化的竞争，如垄断、不正当竞争、限制竞争成为人们实现各自增量利益的障碍，需借助国家的“有形之手”进行排除，以实现市场主体的共生共长。[8]因而，国家就通过法的形式，主要是竞争法来调整垄断资本与中小资本、生产者与消费者、经营者之间等等各自为实现其增量利益发生的竞争关系，恢复自由竞争机制和价值规律作用空间。
      为了避免社会在市场竞争中重新走向毁灭，政府作为国家正式代表不得不承担起了宏观调控的责任。因此，便发生了市场竞争主体与调控主体（政府）之间的共生性问题，这个问题亦可最终归结为“市民社会与经济国家”的共生性问题，为克服市场经济中市场竞争主体自利性所引发的危机，和谐市民社会与经济国家的关系，国家就提供了一些制度性的工具来加以保障，其中最明显的就是经济法制的健全，而经济法制的健全完善是落实宪法中人民经济权利的关键，是提升国家经济竞争力的重要途径，也是法制建设现代化的重要标志。[9]
      在市场经济条件下，对于由市场经济造成的收入差距悬殊以及隐藏在等价交换形式背后的种种事实上的不平等，市场机制本身是无力解决的。因此，市场竞争所造成的贫与富、弱与强互不相容局面，在很大程度上需靠国家的“福利政策”来加以解决。其实，英国19世纪制定的《济贫法》就在一定程序上肯定了共生性的重要社会价值。需说明的是，包括投资者与投劳者（包括管理者和生产者）的共存，垄断者与其他弱势群体的共存，都是亟须解决的问题。这就需要国家通过一系列的法律、法规，如社会福利法、社会救助法、社会优抚法、社会保障基金储备法等来加以实现。[10]
      从市场竞争主体之间、市场竞争主体与调控主体之间及强者与弱者之间共生现象的分析可以看出，其实质上便是政府权力与市场运转之间的互利共生。既表现为相互依存，也表现为相互渗透。C·E·林德布鲁姆认为：“市场体制不能靠自身来形成，而是政府通过对自由和财产的立法，从而帮助市场经济体制的建立，”“政府是市场体制的参加者”，“没有政府的参与和调节，市场体制就会崩溃。”[11]就连最提倡自由市场主义的哈耶克也承认：“一个功效显著的市场，乃是以国家采取某些行动为前提的；有些政府行动对于增进市场经济的作用而言，极有助益；而且市场经济还能容受更多的政府行为，只要它们是那类符合有效市场的行为。”[12]美国芝加哥大学法学院的凯斯·孙斯坦更明确指出：“市场依赖于政府，有时政府能够通过为社会理想的行为建立好的激励机制来改善现有市场。……主张在某些领域更多地依赖于市场机制，同时在其他领域强调公有因素起更大的作用，这两者之间并不矛盾。”[13]
      二、政府干预市场经济的态势：权力、权利、责任的互动
      （一）政府权力与政府权利的辨证统一
      在社会生活中，政府既是一个政治团体，又是一个经济团体。正是这种双重身份，使得政府在干预经济活动时，通常交替采用两种不同的方式：一是以行政主体的身份对经济进行干预和管理，这种情形下政府是经济活动的管理者；二是政府利用其拥有的资源和资产通过直接投资、经营、采购、拍卖等方式直接参与经济活动，这种情形下政府又是经济活动的参与者。作为经济活动的管理者，政府行使国家法律赋予的行政权力；而作为政府身份的这种特殊性，它享有的则是法律所赋予的经济权利。正如马克思主义经典作家所指出的那样，国家权力与法是密不可分地联系在一起的，它们是由于同样的原因，同时发生，同时发展和完成的。国家权力是法律得以存在和发生社会作用的必备条件；另一方面，法律则是实现国家职能、完善国家机构从而最终使国家权力合理化、制度化的规范基础。[14]我们不能否认，不受任何法律控制的强权与经过法律规制的权力之间存在着极大的差异。经过一定的权力博弃与立法者的价值选择，有一些权力得到了法律制度的认可与支持，这部分权力就转化为规范性权力或制度性权力—法律权利。“随着权力的基础从强权转变为权利，就会发生细微的、但是却是重要的变化，这些变化会带来深远的后果。”[15]
      首先，转化为法律权利的规范性权力能够更加稳定地存续下去，因为规范性权力是一种能够通过权力对象正面的认可而得到权力对象自觉的服从的权力。因而它更不容易受到挑战，也更容易受到支持。同时，在现实生活中，个人的素质或成就容易发生变化并受到挑战，而当权力转化为制度上的权力时，个人可以通过具有稳定性的制度力量使利益“自动地流向自己”。[16]正是由于转化为法律权利的权力相对稳定和持久，依靠强力而获得权力的人总是努力将强权转化为制度化的权力。而且，当现存的法律制度不符合其需要时，各种权力主体还会通过改变法律制度甚至推翻法律制度的方法，为自己的权力寻求新的制度基础。
      其次，权力主体在使用法律权利时必须以符合法律规范为前提条件。转化为法律权利的规范性权力之所以不同于一般强力，其原因还在于：权力主体在行使规范性权力时多多少少会受到规范的一定限制。在法律制度中，法律主体要享有一定的法律权利则首先以接受法律规范的限制为前提条件。由于法律的约束，权力主体的任意与专横受到了一定的控制。[17]可见，法律并非独立自治、客观公正的规则体系，由统治阶级颁布的法律往往倾向于偏重本阶级的利益，但是，这种偏向如果要得到其他社会成员的接受，法律制度总要适当顾及这些社会成员的利益。“如果他们希望得到权利统治的好处的话，其所作所为就不能超出这个限度以外。”[18]为了实现统治阶段的整体利益与根本利益，统治阶级也会通过法律制度对其自身施加限制，并接受这种限制。
      通过法律的治理，不同权力之间的紧张关系得到了一定程度的缓解，由于各个社会主体在法律上大致地确定了各自的权力界限，并进而通过转化为法律上的权利，政治权力本身的压制性与阶级性也被成功地遮蔽起来，社会秩序更容易维系，社会合作也更容易达成。国家权力在哪些地方和领域“硬”，在哪些地方和领域“软”，哪些地方和领域需要主要依靠国家权力，哪些领域以及在多大程度上“安全服务”可以主要依靠市场配置，哪些地方和领域需要依靠或者主要依靠社会力量以及怎样依靠社会力量，哪些地方和领域主要需要依靠公民个人的力量，是综合治理政策必须解决的问题。[19]
      （二）政府权力与政府责任的一体两面性
      政府权力既对个体具有支配性，又存在实现个体福祉的责任，政府权力与政府责任在主体上是一体的，政府权力与政府责任在规则上的一体性必然决定了两者在运行时的一体性。权力与责任在运行中的一体性贯穿于两者从运行之始到运行之末的全过程。正因为如此，在实践中行使权力的行为，转换个角度则是履行责任的行为。如政府在农业投资中的主要职权和职责包括：制定和实施农业投资的宏观政策，利用价格、信贷、税收等经济手段，保证农业在宏观产业格局中的基础地位，运用法律的、行政的手段，规范经济领域各投资主体的投资行为。[20]可见法律规定的权力行为，必然意味着相关的责任行为，只要有和权力相关的积极责任，也同时意味着权力被其主体所启动。
      权力与责任的一体性只是两者关系规则的一个方面，但并不是说两者是同一事物，恰恰相反，两者是截然不同的事物，它们分别表达着同一事物相反的两极，两者间之所以具有相互的作用，端在于它们的一体性；两者间之所以各自制约对方，乃在于它们的两面性。首先，权力的本质是公共组织对社会的强制性管理资格，具有公共性、社会性、强制性、管理性的特征。与权力相对应的责任，其直接对象是权力，是权力有序的基本机制，没有责任的权力，就是放任的权力、非理的权力和违反社会需要的权力，因此，责任必须以权力为直接作用对象，责任对权力的这种针对性间接地使责任作用于社会，这种作用只能以权力对社会的良好服务为限度。其次，责任直接针对权力时，它的功能特征是对权力的制约，但其目的特征则是对权力的法律保障。权力作为一种公共力量，既具有强大的一面，也具有脆弱的一面，其很容易受到来自权力内部的或外部的破坏。
      政府权力极有可能行使不当，特别是很可能与个体的经济权力相结合，而严重损害大多数人的经济权利。[21]一方面，必须以责任制衡和预防；另一方面，必须以另一种责任——消极责任以制裁，由此便决定了责任的目的是对权力的保障。责任对社会的作用方式是借约束住了权力而实现的，从而与权力两者共同作用于社会。当权力与责任不可分地作用于社会时，权力的结果是支配和管理，而责任的结果是控权和服务，这样两者间又实现了互补。
三、政府干预市场经济的目的：正义向度
      “公益法律的两大价值体现———人权和法律的公平正义，正是我国《宪法》的核心理念。法律的价值是多元化的，但是公平正义是亘古不变的价值”。[22]“社会契约视野下国家责任的基本涵义是：国家源于人民的同意，政府基于人民的委托；反过来，政府恪守承诺、保障人权、实现社会正义，这是国家与政府合法性之实质基础。”[23]正义是政府权力和能力的有机结合。一个政府只有源于正义，旨在正义，政府行为才有公正可言。因为，人是有理性的，人创造政府的宗旨是为一个人能够过上理性的正义的社会生活。政府的根本目的是创造和保护公民或社会的公共利益，这是一个政治体系正义与否的根本标准，无论是个人还是政府有损于公共利益的思想和行为都是非正义的。保护社会公共利益的重要手段和方法是创造一个平等和谐的社会环境，而一个和谐平等的社会环境又有赖于一个公平正义的政府。
      我国在社会主义初级阶段，社会正义原则具有两大特征：（1）维护社会成员基于政治平等的权利与义务的统一——即在一切社会生活领域的权利平等（含机会均等和起点平等）和义务平等；（2）保障社会平等与生产效率的最佳结合——即平等与效率的统一。这恰恰符合马克思的社会主义正义观：“除了要有更为公平的财富分配制度作为反对异化现象和确保个人自由的手段之外；政治、经济和社会生活各领域，人们都应当享有平等的权利，享有最广泛的民主和自由，这是比资本主义社会更为公正的社会主义社会的价值目标之一。”[24]在我们看来，正义是由一定社会经济基础所决定的社会正当性的理想和观念，它是社会制度正义和主体行为正义的有机统一。
      制度正义有三项基本原则：（1）在经济、政治和社会的各个领域为每个成员的自由发展和才能的发挥提供公正平等的机会和手段；（2）社会提供一套合理分配社会资源和利益的社会程序规范和程序制度，使社会资源和利益，社会主体的权利和义务得到公平的分配；[25]（3）社会具有一种合理的纠偏机制，即当社会资源、利益的分配和社会主体的权利义务关系的配置和分享出现明显不均衡的时候，能够为社会主体提供有效的救济和纠正机制，以维护社会的正义和公平。“正义的法律应该保持当事人之间权利与义务的均衡，不会厚此薄彼。”[26]
      而行为正义是社会主体的行为所具有的正当性，它具有两个基本特征：一是社会主体行为与社会经济、政治、法律结构和制度内在的价值理念以及社会的一般道德观念和法律观念相一致，或至少不是相悖的。二是主体的行为具有合法性，即不与国家法律规定的原则和规范相冲突。对于普通公民和其他社会私主体来说，其行为不能构成法律上的滥用权利、逃避义务和违反禁止性规范；对于国家机关和国家机关工作人员来说，其职权职务行为应当有明确的法律根据，不违法行使权力，逃避法定的职责和义务，不违反法律为该种职权的行使所确立的方法和程序的规定。
      按照正义的向度，政府权力在干预经济过程中，干预的结果必须要比干预前的情况有所改善和好转，否则，就不要干预。政府权力干预经济的作用主要体现在：（1）维护市场的功能。反对垄断和不公平竞争是市场经济条件下各国政府的重要责任。（2）矫正市场机制的缺陷。市场调节经济运行具有自发性和盲目性的特点，为了克服和缓解市场机制作用引起的经济波动，保持经济稳定发展，需要政府对企业和个人的微观经济行为与决策给予指导。（3）弥补市场的不完全性。（4）纠正市场作用的偏差。市场机制自发地进行分配，会导致社会成员之间收入差距过大，进而可能引起社会不稳定。国家有责任通过有关政策措施维护分配的公正性，防止贫富差距过大，为经济运行创造稳定的社会条件。[27]“尽市场之所能，限计划之所需。”[28]
      总之，“看得见的手”只有知道哪里应当“无为”，才能有所作为；“看得见的手”只有顺应“看不见的手”运行的规律，才能驾驭市场；“看得见的手”只有在某些限度之内行使权力，谨慎地使用，才能有效地发挥功能。[29]
 
 
 
注释:
作者简介：郭哲（1970-），女，汉族，湖南长沙人，湖南大学法学院副教授。
  王岳东（1960-），男，汉族，山东青岛人，山东省青岛市城阳区人民检察院党组成员、副检察长。
  本文是2008年湖南省哲学社会科学基金项目“房地产市场宏观调控中疑难问题的法学研究”（项目批准号：08YBA135）阶段性研究成果。
  [1][美]A•H马斯洛：《动机与人格》，华夏出版社1987年版，第40-54页。
  [2]Messier and Johannes，Social Ethics：Natural Law in the WesternWorld，St.Louis：Herder and Herder，reel znd ed.1965，p12-13。
  [3][日]富永健一：《经济社会学》，南开大学出版社1984年版，第29页。
  [4]曹沛霖：《政府与市场》，浙江人民出版社2000年版，第22-39页。
  [5]徐强胜、王大海：《试析竞争法的秩序价值》，载《法学杂志》2009年第8期，第56页。
  [6][德]马克斯•韦伯：《社会学的基本概念》，胡景北译，上海人民出版社2000年版，第57页。
  [7][德]马克思：《1844年经济学哲学手稿》，载《马克思恩格斯全集》（第42卷），人民出版社1979年版，第90页。
  [8]盛杰民：《竞争法在中国：现状及展望》，载杨紫恒主编：《经济法研究》（第1卷），北京大学出版社2000年版，第271页。
  [9]徐孟洲：《论中国经济法制与和谐社会之构建》，载《法学杂志》2005年第6期，第43页。
  [10]陈乃新：《经济法理性论纲—以剩余价值法权化为中心》，中国检察出版社2005年，第181-183页。
  [11][美]C•E•林德布鲁姆：《市场体制的秘密》，耿修林译，江苏人民出版社2002年版，第89页、第176页。
  [12][英]弗里德里希•冯•哈耶克：《自由秩序原理》，邓正来译，生活•读书•新知三联书店1997年版，第116页。
  [13][美]凯斯•R•孙斯坦：《自由市场与社会正义》，金朝武等译，中国政法大学出版社2002年版，原书序第9-10页。
  [14] 吕世伦、文正邦：《法哲学论》，中国人民大学出版社1999年版，第562页；沈宗灵主编：《法理学》，北京大学出版社1994年版，第156-157页；孙国华主编：《马克思主义法理与研究—关于法的概念和本质的原理》，群众出版社1996年版，第380—382页。
  [15][美]格尔哈特•伦斯基：《权力与特权：社会分层的理论》，关信平等译，浙江人民出版社1998年版，第70页。
  [16]同上书，第73页。
  [17]王莉君：《权力与权利的思辩》，中国法制出版社2005年版，第78页。
  [18][美]格尔哈特•伦斯基：《权力与特权：社会分层的理论》，关信平等译，浙江人民出版社1988年版，第71页。
  [19]曲新久：《中国共产党与和谐社会的刑事政策》，载《法学杂志》2007年第1期，第10页。
  [20]田屹：《我国农业投资主体法律研究》，载《法学杂志》2009年第9期，第85页。
  [21] 徐强胜、王大海：《试析竞争法的秩序价值》，载《法学杂志》2009年第8期，第56页。
  [22]刘凝、范净玉：《我国公益法律的概念和发展》，载《法学杂志》2009年第4期，第94页。
  [23]赵讯：《社会契约视域下国家责任的理论论证》，载《法学杂志》2008年第3期，第77页。
  [24]程立显：《论社会公正、平等与效率》，载《北京大学学报》1999年第3期，第64页。
  [25][美]约翰•罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1998年版，第5页。
  [26]贺连博：《国际私法中弱者权利保护方法》，载《法学杂志》2008年第5期，第50页。
  [27]黄河：《从美国“新经济“看国家干预的变化和发展趋势》，载《南京师大学报（社科版）》2000年第5期，第28-35页。
  [28]Gordon Smith，William E•Paterson and Peter H•Merkl，Developments in West Germany Politics，New York，Macmillan Education L td.1989，P.151.
  [29]陆丁：《看得见的手——市场经济中的政府职能》，上海人民出版社、智慧出版有限公司1993年版，第159页。