法官独立的具体制度

关键词: 法官/独立/具体制度

内容提要: 法官独立是司法独立的应有之义。法官独立的具体制度包括法官选任制度、法官保障制度、法官惩戒制度。我国法官独立的具体制度存在诸多缺失和不健全，应在宪法层面改革审判制度的同时进一步建立健全司法审判具体制度，实现现代法治意义上的法官独立。
 
 
      著名学者贺卫方指出：“所谓司法独立本质上正是法官个人的独立。”[1]审判权的行使主体是法官，法官独立是司法独立的应有之义。法治国家的宪法文件一般直接规定法官是行使审判权的主体。据对世界142部成文宪法的统计，有105部宪法在条文中明确规定了法官独立[2]。然而，我国审判制度的设立与法治国家存在相当大的差异。我国《宪法》第126条，《人民法院组织法》第4条，以及《民事诉讼法》第6条第2款都只规定了“人民法院独立行使审判权”。可以说，我国现有审判权制度的设置充分体现了法院独立的逻辑，行使审判权的主体是法院，法官的主体地位缺乏相应的制度保障。法官独立的缺失造成了司法审判的行政化[3]、地方化[4]，破坏了司法审判的独立。
      当前审判制度改革从一定意义上说，就是重塑法官在审判中的主体地位。从制度建构的角度讲，建立法官独立的司法审判制度主要包括宪法层面的制度建设和具体制度的建设，二者是相辅相成的。具体制度是在宪法秩序下界定的一系列具体的操作准则[5]。实现法官独立，不仅要完善法官独立的宪法保障，还要在此基础上，构建法官具体制度，为法官独立筑起一道制度长城。
      一、具体制度的不完善、不健全
      1.法官选任制度的不健全
      我国法官的选任制度存在的缺陷主要表现在：一是法官选任非精英化。建国以来，我国在法官任职条件方面，过分注重政治素质，忽视文化水平、教育背景。1979年颁布的《人民法院组织法》第34条规定：“有选举权和被选举权的年满23岁的公民，可以被选举为人民法院的院长、副院长、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。”该法对法官是否具备法律专业知识未作任何要求。1983年修改后的《人民法院组织法》在第34条增加1款：“人民法院的审判人员必须具有法律专业知识。”具有什么水平的法律专业知识未作规定。1995年颁布的《法官法》对法官的业务素质作了较为明确的规定，第9条规定：“高等院校法律专业毕业或者高等院校非法律专业毕业具有专业知识，工作满二年的，或者获得法律专业学士学位，工作满一年的，获得法律专业硕士学位、法律专业博士学位，可以不受上述工作年限的限制。”2001年修改后的法官法进一步强调了法官的工作经历，但是与独立审判所要求的任职条件存在一定的差距；二是从选任的程序上看，我国法官的选任采取了两种方式：第一种是选举制。各级人民法院院长都由同级人民代表大会选举产生。第二种是任命制。副院长、审委会委员、庭长、副庭长、审判员由院长提请同级人大常委会任命；助理审判员由本级人民法院院长任命。由于人代会选举的候选人是由同级党委审核同意的，不是民众直选的，权力机关在选举任命时，只依据党委的意图，对候选人的选举任命通常流于形式。
      法官选任制度的缺陷导致以下结果的出现：第一，法官人数众多，第二，现任法官总体素质较低。我国现任法官主要来源于以下三方面：大中专院校法律或非法律专业的毕业生；部队转业复员的军人；由其他机关、企事业单位调入的人员，后二者人数远高于前一部分人员。尽管进入法院的非法律专业的人员，通过各种在职教育途径取得了文凭，并没有使法官队伍真正地走向专业化，反而掩盖了法律职业缺乏专业化的实质[6]。
      2.法官保障制度的不健全
      法官保障制度主要包括职务保障制度和经济保障制度。所谓法官的职务保障制度是指法官一经依法选举、任命，不得随意更换，不得随意被免职、转职或调换工作，只有依据法定条件和程序，才能对法官予以弹劾、撤职、调离或令其退休的制度。这一制度的核心是法官任职终身制，目的在于解除法官的后顾之忧，毫无干扰地依法行使职权，保证裁判公正。我国《法官法》并未对法官任期作明确规定。第40条对法官辞退作了如下规定：“法官有下列情形之一的，予以辞退：（一）在年度考核中，连续两年确定为不称职的；（二）不胜任现职工作，又不接受另行安排的；（三）因审判机构调整或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；（四）旷工或者无正当理由逾假不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的；（五）不履行法官义务，经教育仍不改正的。”从这些事由中，可看出法官的免职与一般公务员无异。这种立法思路忽视了司法工作的特征，忽视了法官独立审判的要求。从任免程序上看，法官的任免程序与行政官员大体相同，因此也就不能有所谓法定化的法官弹劾原因和弹劾程序。
      就经济保障而言，我国《法官法》第12章专门规定了法官的工资、保险、福利。但是，我国法官的选任与政府公务员的选任没什么两样，法官的工资与同级公务员持平。这很难增加法官的荣誉感，也很难使法官过上较有保障的经济生活。
      3.法官惩戒制度的不完善
      法官惩戒制度主要包括法院系统内的惩戒制度和法院系统外的惩戒制度。我国法官惩戒制度的缺陷主要表现以下几个方面：
      第一，惩戒事由非法定化。我国《法官法》第32条规定13项应受惩戒的违法行为，其中第13款的规定比较模糊，操作比较困难，是不符合惩戒事由法定化原旨的。而且，给人为的暗箱操作留有很大的余地，使得法官的身份得不到有力的保障，法官不愿冒失去法官资格的风险去伸张正义。
      第二，无专门的法官惩戒机构。《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》第28条规定，各级人民法院监察部门是违法审判责任追究工作的职能部门，负责违法审判线索的收集，对违法审判责任进行调查以及对责任人员依照有关规定进行处理。由于负责对法官实施处罚的机构是法院内部的职能部门，处罚者与被处罚者同处于一个单位，更何况有时违法违纪的是本院领导，因此这种内部处罚机构形同虚设。
      第三，无专门的法官惩戒程序。《人民法院审判员违法审判责任追究办法（试行）》第33条规定，违法审判责任案件的立案、调查、处理、申诉，依照《人民法院监察部门调查处理案件暂时办法》规定的程序进行。由于处罚条件、处罚程序的不规范，往往会使秉公执法的法官因未能迎合领导办案的意图，而被以“合法”的理由停职或免职。第四，惩戒手段“行政化”。现行惩戒制度中的处分手段和国家《公务员暂行条例》中对公务员的惩戒处分手段雷同，使得对于法官的纪律处分与党政纪律处分难以区分，没有体现出法官职业特点，具有明显的沿袭公务员惩戒制度的痕迹。
      二、法官独立的具体制度建设
      1.法官选任制度
      独立的审判权只有掌握在有着崇高职业道德和精湛法律技术的法官手中，审判才会居中裁判，实现社会的正义。法治发达的国家，选任法官的标准通常包括：第一，良好的品德操守；第二，接受过正规的法学教育；第三，要有司法经验；第四，年龄因素。
      我国的法官选任标准，应借鉴法治国家的经验，在现行《法官法》基础上进一步调整充实。（1）法官的职业道德。我国一向注重考察法官的政治素质，忽视职业道德素质的考察，在对法官的职业道德考察上缺乏相应的制度，往往凭院领导的主观判断。因此，要设置法官的职业道德评判机制，设定参评指数，形成一个完整的评判标准。（2）法官的法学教育。法官是否接受正规的法学教育，直接影响着法官的业务水平。因此，还要进一步提高法官的教育层次，尽快过渡到法学教育中来。（3）法官的资格考试。我国的司法统一考试也存在一些问题，例如考题侧重知识面，而深度不够，考记忆的多，考能力的不多，出现了“博士考不赢硕士，硕士考不赢学士”的情况。为此，在考题的设计上是否分为两大块，一块考基础知识占50%，一块考能力占50%。（4）法官的司法经验。《法官法》第9条对此虽有要求，但过于宽泛。不同级别的法院，应规定不同的法律工作经历。笔者认为，基层法院的候选法官应具有2年以上法律工作经历，中级人民法院的候选法官应具有5年以上的法律工作经历，高级人民法院、最高人民法院的法官则须具有10年以上的法律工作经历，这样比较适合不同级别法院对法官司法经验的要求。（5）法官的任职年龄。《法官法》第9条规定：担任法官的年龄要满23岁。没有对不同级别的法官做出不同的规定。《法官法》第9条的规定，应设定为担任基层法院法官的年龄，中级以上法院的法官在实际招考中，都远远超出了法官法的设定。但是，由于法官法规定较为宽泛，不便于实际操作，笔者以为，中级法院的法官任职年龄以不低于30岁为宜，高级及最高人民法院法官任职年龄应不低于40岁。
 2.法官的保障制度
      世界上多数国家都通过立法确立了法官职务保障制度。这一制度最早起源于英国，当时是为了排除王室对法官司法的过多干预而设立的，后被美国及其他英美法系国家所接受。《美国宪法》明确规定，联邦法官终身任职，非因辞职、退休、死亡或弹劾，不得将其免职。根据这一规定，美国联邦法官的罢免只能通过弹劾的方式。大陆法系国家如德国、法国等国的法官基本上也是终身任职。但这些国家一般都有法官退休年龄的规定，只是该年龄比一般公务员的退休年龄要大。日本的法官不实行任期终身制。按其宪法规定，所有下级的法官任期均为10年，可以连选连任。事实上，大多数法官也是终身任职的。
      与任职终身制相伴而行的是法官弹劾原因和程序的法定化，即国家法律对弹劾的原因和程序做出专门的规定，非经法定程序认定有法定的弹劾原因，法官不能被免职。在美国，联邦法官只有犯叛国罪、贿赂罪以及其他可弹劾的重罪或轻罪，方可罢职。在日本，罢免法官的途径一般有两种：最高法院法官在其任命后的第一次众议院议员大选，以及其后每隔10年的第一次众议院议员大选时，要交付给国民投票审查；对各级法院法官，都可因法定原因经弹劾程序而被罢免。但两种制度的利用率都极低。对于前者，自从1948年《国民审查法》通过至1990年，尚无一名大法官被否决；至于弹劾程序，从1948年以来共罢免了4名法官，其中3名是简易法院的法官[7]。
      法治发达国家对法官的物质保障主要体现在以下三个方面：（1）实行法官高薪制。法官收入高于公务员是世界上大多数国家的通例，这种优厚待遇为法官在职务上保持独立性创造了必要的条件。（2）实行优厚的退休金制。（3）薪金不得减少制度。根据法治国家法官保障的经验，应在国力允许的情况下提高法官各方面的待遇。首先，提高法官地位就必须提高法官工资，法官工资应高于同级公务员一定比例，以10%为宜。而且，在任职期间，法官工资不得减少。其次，要制定合理的法官退休年龄，并保证法官退休后仍享受到较为丰厚的报酬。在职务保障方面，推行法官任职终身制，法官辞退、免职、弹劾的权力由法院所在地人大行使，人大在行使权力时，严格按照辞退、免职、弹劾程序进行。以整体提高法官的社会地位与荣誉感，树立法官在民众心目中的权威。
      3.法官惩戒制度
      法治发达国家，对法院系统内的惩戒制度规定得较为完备。早在1924年，美国律师协会就制定了《法官行为规范》，1972年修改后由美国众议院增订和通过。该规范规定了法官在法庭外的活动以及在法庭上的行为责任。联邦和州法院系统都设有法官行为调查委员会或者类似的组织，专门负责处理法官的违法违纪问题。制裁措施包括：警告、公开警告、短期停止工作直至撤销法官资格。在日本，根据《法官身份法》的规定，法院可对违法法官给予警告和1万日元以下的行政处罚两类处分。对最高法院以及高等法院法官的惩戒，由最高法院以大法庭的形式决定，对其他下级法官的惩戒，由该辖区所属的高等法院以5人合议庭的形式决定。德国联邦最高普通法院设法官职务法庭，各州亦设立职务法庭，就法官纪律、惩戒和其他事项进行裁判。制裁的方式基本上有申诫、罚锾、减俸、降级及休职等。除了申诫以外，所有惩戒处分必须由独立的法院宣告，而不能由行政人员进行。
      法官惩戒制度则要做好以下几个方面的工作：（一）惩戒事由。惩戒事由除应包括法官贪污、枉法裁判以及其他应受刑事诉讼追究的外，还应将法官在道德上的失职行为纳入惩戒的范畴。进一步细化完善法官免职、辞退理由，使这些理由更符合法官特点。（二）惩戒手段。惩戒手段的设置应体现法官职业的特色，并区别于行政惩戒手段。惩戒手段可改为告诫、减俸或科处罚金、停职、调职或退职、罢免。（三）惩戒机构。惩戒机构应完全与法院系统的内部职能部门相剥离。可在人民代表大会的常设机构内务司法委员会中下设一个法官惩戒委员会，但不宜在各级人大内部都设立，否则又陷入了人缘地缘关系的泥潭。只在全国人大和省级人大设立此常设机构，并作为裁决机构。将下级人大的内务司法委员会定为追诉机构，由下级人大负责提出惩戒议案。（四）惩戒程序。由法律专门规定惩戒裁决机构所适用的的程序，如裁决组织的组成、追诉的标准、审理所采用的证据法则、证明标准以及最终何为有效的裁决结果等。同时保证程序的公正、公开，并应赋予当事人以陈述权、辩护权和申诉权。在法院内部建立法官惩戒法庭，专门审理法官违法案件，贯彻实施法官法对法官的处罚规定。
 
 
 
注释:
  [1]贺卫方.问题一箩筐[N].南方周末，2003-11-20.
  [2]王德志.以保障法官独立为核心推进司法改革[J].法商研究，1999，（1）.
  [3]张卫平.论我国法院体制的非行政化[A].张卫平.司法改革论评[C].北京：中国法制出版社，2001，P98-108.
  [4]马骏驹，聂德宗.当前我国司法制度中存在的问题与改进对策[A].张卫平.司法改革论评[C].北京：中国法制出版社，2001，P2-5.
  [5]卢现祥.北方新制度经济学[M].北京：中国发展出版社，2003，P118.
  [6]方流芳.中国法学教育观察[ J].比较法研究，1996，（2），P690.
  [7]顾培东.社会冲突与诉讼机制[M].成都：四川人民出版社，1999，P98.