传播法制建设30年（下） 论文发表

　　虽然媒介立法的工作属于起步最早的领域之一，而真正具有法律性质的规范一直要到90年代后期才逐一出台，这就是各类媒介管理的行政法规：音像制品、电影、出版物、广播电视，以及稍后的互联网，涵盖了所有的传播媒介。

　　（1）90年代后期：各类管理法规基本齐备          新闻类论文发表

　　这些管理法规是在整个国家法制建设和改革开放发展的背景推动下，在一二年内迅速出台的。国家提出“依法行政”，《行政诉讼法》、《行政处罚法》等基本法律陆续颁行，过去以规章和内部文件管理的方式行不通了。媒介数量和种类的迅速扩充，以及媒介经营的市场化，也需要有普遍适用的管理规范。媒介业还要进入国际舞台，没有法律自然是不行的。很清楚，亟须解决的任务是管理，所以采取了行政法规的形式。

　　一个难题是如何解决公民权利和原有媒介体制的冲突，这在广播电视、电影等方面问题尚不突出，《出版管理条例》就不能回避，不过终于找到了巧妙的办法。第二十三条规定：“公民可以依照本条例的规定，在出版物上自由表达自己对国家事务、经济和文化事务、社会事务的见解和意愿，自由发表自己从事科学研究、文学艺术创作和其它文化活动的成果。”那么出版物从何而来呢？第八条规定：“报纸、期刊、图书、音像制品和电子出版物等应当由出版单位出版。”而设立出版单位的条件之一，按照第十条规定，就是必须有“符合国务院出版行政管理部门认定的主办单位及其必要的上级主管机关”。这个以前三个“新闻法”文稿都没有的“三段论”，概而言之，就是“公民有自由，媒介归国家”，是我国迄今为止对于公民出版自由的最权威界定。按此规定，出版物（书、报、刊、音像制品等）必须由国家认可的机构所设立的出版单位出版，公民享有在这些出版物上自由表达的权利，公民不得自行设立出版单位，也不得自行印制出版物。

　　这些行政法规，为世纪之交的媒介整顿提供了法律依据。在1996年，全国有报纸2202种，另有“内部报纸”6400种；期刊8135种，另有“内部期刊”10915种；电台达到1210座，各类电视台总计3124座，这样庞大的数字，不仅造成资源浪费，而且存在失控的危险。1996年、1999年、2003年，国家对全国媒介进行三次大调整。撤销了所有“内部报刊”，撤销了省级以下政府部门所办报刊和绝大多数县级党报，少数可以保留的并入当地党报报业集团；合并县级电台电视台，合并无线电视台和有线电视台，撤销专业台。正是由于行政法规规定了媒介主办单位要由行政机关认定，行政机关才具有进行这样调整的权力。全国媒介大瘦身，主要成效是加强了党对媒介的管控，在2005年，全国党报报业集团所办报纸种数占全国报纸53%，总印数占67.86%。

　　行政法规还成功地解决了改革初期形成的“红帽子”报刊问题。一个典型个案是1999年行政部门对《中国经营报》《精品购物指南》产权的界定，这两份报刊是80年代自筹资本创办的，而由中国社会科学院作为主办单位。十多年后已拥有巨额资产，它的产权归于谁呢？行政部门在援引了《出版管理条例》规定后指出，报刊的主办单位即是报刊的投资人。目前尚无可由个人、集体出资创办或拥有报刊的规定，鉴于该报社的主办单位是全民所有制单位，其形成的资产应为国有资产。报刊创办时若有个人、集体自筹启动资金的，不能认定为对该报刊的投资，应按债权债务关系处理，由主办单位参照银行同期贷款利率予以退还。这条同解决“红帽子”企业截然不同的政策的意义在于杜绝任何体制外力量对报刊等媒介的染指。

　　（2）世纪之交：“党管媒体”体制全面确立           法学论文发表

　　中国入世，曾经引发传媒界对于开放的各种遐想。不过后来公布的法律文件证明，涉媒行业开放的范围，就是限于入世谈判中承诺的广告、发行、印刷和电影院建设这几项。仿佛是为了平息那些不切实际的遐想，在2001年下达、以主管机关发言人向新华社发表谈话方式公布的一个著名文件提出，新闻出版广播影视业，既是大众传媒，又是党的思想宣传阵地，无论什么情况下，党和人民喉舌的性质不能变，党管媒体不能变，党管干部不能变，正确的舆论导向不能变。这是“党管媒体”的说法最初见之于正式文件。

　　按照这个文件，“党管媒体”体制最主要之点就是：党必须始终掌握对重大事项的决策权，对资产配置的控制权，对宣传业务的审核权，对主要领导干部的任免权。

　　入世前后制定的有关媒介领域法规条文，包括对所谓“一法五条例”的修改，贯彻了这一精神。其中一个突出表现就是许可制的系统化，如《出版管理条例》规定有出版物的出版、印刷或复制、发行、进口；《电影管理条例》规定有国家对电影摄制、进口、出口、发行、放映和电影片公映；《音像制品管理条例》规定有音像制品的出版、制作、复制、进口、批发、零售、出租音像制品，等等。2003年《行政许可法》公布后，在某些领域大批撤销许可之时，在媒介领域则有一批行政法规未曾设定的许可以国务院决定的方式得到确立，如新闻出版部门实施的行政许可共有40项，其中行政法规设定的22项，国务院“决定”设定的18项。广电部门实施的行政许可共31项，其中行政法规设定的19项，国务院“决定”设定的12项。新闻记者证件核发和广播电视节目主持人资格认定都成为行政许可的项目。

　　世纪之交兴起的互联网，虽然在所有制方面只能实行多元化，但是国家迅即通过制定一批行政法规和部门规章建立了互联网的管理制度，除行政法规《电信条例》《互联网信息服务管理办法》外，尚有信息产业部以及中宣部、国务院新闻办、公安部、文化部、新闻出版总署、广电总局、卫生部、教育部等14个部门参加了对互联网的管理，发布了约50件部门规章，据称形成了世界上最为丰富、最为完备的互联网法规管理系统。

　　互联网管理中对新闻的管理，典型地体现了新闻传播必须限制在“党管媒体”体制之内的意图。依照有关部门规章，只有新闻单位设立的网站，可以发布自行采编或制作的新闻（时政新闻及其评论）。非新闻单位设立的网站，不得登载自行采编的新闻信息，只可转载、发送中央和省级直属新闻单位发布的新闻。这样就可以杜绝中央和省级媒体之外的“小道新闻”在网上流传。

　　（3）中共十六大以后：进一步完善

　　十六大以后，在传播领域，公民权利有进一步发展，如提出表达权、知情权、参与权、监督权的概念，开放民营资本进入影视节目制作、重视互联网上的民意表达、确立和扩展政府公开信息的义务等等；同时，党管媒体也进一步得到强化。换言之，“公民有自由，媒体归国家”的基本格局不变，而是“软的更软，硬的更硬”。

　　媒体归国家，首先是指媒体一律属国家所有。2005年，国务院以具有行政法规效力的《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》规定了非公有资本不得投资设立和经营的范围，包括：通讯社、报刊社、出版社、广播电台（站）、电视台（站），以及不得利用互联网开展视听节目服务以及新闻网站；不得经营报刊版面、广播电视频率频道和时段栏目等。媒体国有虽然一向如此，但以法律作出规定还是第一次。

　　媒体归国家还有一层意思是指，大众媒体、特别是新闻媒体，必须隶属于一定的国家机关（包括共产党机关）之下。近年来还用“事业单位”的概念来表述媒体对国家机关的这种隶属关系。2006年《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》提出，党报、党刊、电台、电视台、通讯社、重点新闻网站和时政类报刊，少数承担政治性、公益性出版任务的出版单位实行事业体制。这是大众媒体的核心部分，绝对不容外部力量插足。这种隶属关系是“党管媒体”的保证。

　　我们还可以从媒体产业化和信息公开来说明这种“软”“硬”消长。           CSSCI论文发表

　　媒介产业化是十六大以后推行文化体制改革的一项重头戏，其中的新举措，包括将党报、党刊、电台、电视台等重要新闻媒体和重要出版社的可经营部分转制为企业，将此外的报刊社和出版社逐步转制为企业，对影视节目（新闻节目除外）制作单位，出版物发行、印刷行业，实现投资主体多元化，对除新闻频道之外的广播电视频道实行市场化操作等。具备条件的，可以组建上市公司，涉媒上市公司至今已经超过10家并且将会更多。产业化开拓了媒介的获利渠道，使一批媒介的经济实力有了很大增强。那么这些举措及其产生的变化会不会冲击现行媒介体制呢？答案是否定的。除了早已在法律和政策上对事业和企业作了切割外，即使改制为企业的媒体，前述四个不变同样一个也不会变。2007年12月上海解放（日报）报业集团将其部分可经营资产注入上市公司“新华传媒”而成为后者第一大股东，在正式公告中把“中共上海市委宣传部”列为解放集团、上海文广集团（上海电台、电视台均在其中）等媒体集团的全额出资人，亦即产权所有人。前述主办单位即投资人的原则在此再次得到体现。可见媒介产业化的结果，使得党管媒体，除了政治手段、思想手段、纪律手段之外，还增加了一项资本运营手段。足以表明不同视角的人们对产业化的任何忧虑或者希望都是不切实际的。

　　政府信息公开，也是近年法制建设的一大成果。行政法规《政府信息公开条例》在2008年5月1日正式实施，2007年《突发事件应对法》对于突发事件的公开也有规定，此法起草过程中删除了对媒介擅自报道突发信息的处罚规定使媒介深受鼓舞。这些法律、法规的实施，明确了政府公开信息的义务，扩大了民众对于重大事件的知情权，其积极意义是显而易见的。而需要注意的是这些法律、法规的要旨还是在于加强政府对于信息公开工作的组织领导，重在提升行政效率。《突发事件应对法》规定处置突发事件的政府必须统一、准确、及时发布有关突发事件的信息，其中“统一”置于首位；《政府信息公开条例》规定信息公开不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，建立信息发布沟通和批准机制，建立并健全政府信息发布保密审查机制等，都表明我国信息公开制度与西方信息自由制度有着根本的区别。最近5.13四川大地震信息，我国媒体以前所未有的速度、透明、开放向世界公开传播，掌握了对此次事件的舆论主导权，赢得了普遍赞扬。而此次信息传播，从总体上说，完全是在统一领导下进行的。新华社在网上发布地震信息是在震后18分钟，这是以国家通讯社的身份受权向世界公告，不可谓不及时，而在这18分钟内，尽管国内大多数媒体都已知悉此事，四川一些地方媒体还身受波及，但是没有一家媒体抢先报道这条大新闻，而外国有些媒体则是在地震发生即时进行同步报道，足见我国媒体处于何等严格的组织纪律状态之中。仔细研究震灾报道的全过程，不难发现震灾报道的成功，乃是在现行媒介体制框架内所取得的重大进步，而不意味着对现行体制的任何“突破”。

　　
四、结语

　　我在交往中，时常听到认为中国至今还没有“新闻法”、“媒介法”之类的说法和对制定此类法律的希望和期待。其实中国的媒介法已经有了，本文的回顾表明，甚至可以说相当完备了。中国媒介法的要旨就是“公民有自由，媒介归国家”，主要功能就是落实“党管媒体”，保证媒介的喉舌性质和思想文化阵地的作用，抵制异己力量的任何侵扰。而党和国家机关与媒体之间的关系，是体制内部上级对下级、领导对被领导的关系，处理其间关系的最高规范是共产党的党性原则而不是法律。如果以法律对两者关系作出界定，确定媒介和新闻记者有哪些权利，公共权力不得超越，势必影响党和国家对媒介的调控，干扰前面说的四个不变和四个“权”的实施。在主管部门看来，目前中国媒介体制已经相当稳定，并不具备制定“新闻法”、“舆论监督法”一类法律的必要性和可能性。