关于我国破产重整计划批准制度的思考

关键词: 重整计划；正常批准；强制批准；债权人；利益保护

内容提要: 法院批准是重整计划生效的必要条件，它直接影响到债权人的利益。在法院批准重整计划的制度中，应当为认为受到不利影响的债权人提供异议的机会，保障其程序权利，同时应当设立完善的保护债权人利益的法律标准，作为法院在批准重整计划时必须遵循的条件，防止法院重整计划批准权的滥用和误用。我国新《企业破产法》中的重整计划批准制度存在许多不足，不能充分体现保护债权人利益的要求。
 
      一、引言
      破产重整，是指在企业无力偿债的情况下，依照法律规定的程序，保护企业继续营业，实现债务调整和企业整理，使之摆脱困境，走向复兴的再建型债务清理程序。[1]在重整程序中，最关键的是形成债权人和债务人间清理债权债务关系，维持债务人继续营业的重整计划。“可以说，公司重整计划既是重整程序中各方利益主体通过协商彼此让步寻求债务处理的协议，也是他们同舟共济争取公司复兴的行动纲领，是贯穿整个重整程序的一条主线。”[2]重整计划是企业重整程序中最为重要的法律文件，重整程序实际上就是围绕重整计划的制定、提出、表决、批准和执行展开的。
      一个重整计划要发生法律效力，得到法院的批准是其必不可少的条件。批准重整计划阶段是重整程序的高潮。法院对重整计划草案的批准可以分为两种情况。第一种情况称为正常批准，是指经过关系人会议的分组表决，重整计划获得各表决组的通过，法院经审查认为符合法律规定的各项条件，而批准该重整计划。第二种情况称为强制批准，是指重整计划得到部分表决组的通过，但没有得到全部表决组的通过，此时法院不顾部分表决组的反对，依据法律设定的标准而批准重整计划。美国学者形象地把这种批准称为“强塞”(cram down)，[3]即法院把重整计划“强塞”给持反对意见的组。我国《企业破产法》第86条第2款规定了正常批准重整计划制度，第87条第2、3款规定了强制批准重整计划制度。
      重整计划之所以需要法院批准后才能生效，笔者认为有三个方面原因：第一，重整程序毕竟是一种司法程序，法院的批准是司法权在重整程序中发挥作用的重要体现；[4]第二，是实现重整程序追求公共利益的立法政策的需要，这一点在强制批准中体现得更加明显；第三，是为了保护对计划持反对意见的债权人。重整计划一般通过减少债权数额、延长清偿期限或者变更清偿方式等，直接修改了债权人所享有的权利。重整计划生效后，对债权人产生约束力，直接影响到债权人的利益。因此，法律需要规定一定的批准重整计划的程序和条件，通过法院的审查，把一些对债权人不公平、不合理的计划拒之门外，以使债权人的权益不受损害，并享受到重整程序所能带来的更大的清偿利益。本文将主要从债权人利益保护的角度，对我国立法上法院批准重整计划的程序和条件进行分析，并提出相应的建议。
      二、法院批准重整计划的程序性要求
      我国《企业破产法》规定的重整计划批准的程序包括：重整计划制定人提出申请、法院批准重整计划的时限、以及批准后的公告等内容。而对法院应当以何种方式审查重整计划则没有提及，使法院对重整计划的批准处于一种不透明的状态。事实上，在我国新企业破产法的制定过程中，对法院审查重整计划的方式是有过考虑的。2000年6月的《中华人民共和国企业破产与重整法草案》第106条规定：“人民法院依本法第一百零五条第二款做出裁定前（指正常批准重整计划——笔者注），应当开庭审理，听取管理人、监督人、当事人及有关部门和专家的意见。”但不知出于何种原因，这种程序保障要求在最终通过的新破产法中没有得到体现，这就导致了对债权人程序利益的忽视。
      破产重整程序——作为一种债权人集体参与的程序——为了实现债权人团体利益的最大化，对个别债权人的权利行使进行约束，这在重整计划表决制度中就体现为采用多数决原则。例如，我国《企业破产法》第84条第2款规定：“出席会议的同一表决组的债权人过半数同意重整计划草案，并且其所代表的债权额占该组债权总额的三分之二以上的，即为该组通过重整计划草案。”这就意味着多数债权人可以强迫少数债权人接受表决的结果。但是，从投票反对重整计划的行为本身我们可以推知，对重整计划持反对意见的债权人认为自己的权益受到了不利的对待。由于法院的批准是重整计划生效的条件，所以法院对重整计划的批准与法院对其做出不利的判决无异。从正当程序的角度出发，法院在批准重整计划前应当给持反对意见的债权人表达意见或异议的机会。
      正当程序是英美法中人权保障的基本原则之一。根据正当程序的要求，剥夺某种个人利益时必须保障他享有被告知（notice）和陈述自己意见并得到听审（hearing）的权利。[5]正当程序的价值在于通过确保利害关系人有充分参加程序的机会，一方面体现了对人权的保障，另一方面对司法权力进行约束，限制其可能的恣意。[6]美国、德国和日本等国的法律均在法院批准重整计划的制度中，给利益受损的当事人提供了基本的程序保障。例如，根据美国破产法第1128条的规定，法院批准重整计划必须举行听证会，听取各利害关系人的意见；法院不能不经听证而批准重整计划。[7]德国《支付不能法》第245条也规定，在法院批准支付不能方案前，应当听取管理人和债务人的意见，在选任有债权人委员会的情形，并应听取债权人委员会的意见。[8]日本《公司更生法》第232条规定，在法院对重整计划做出裁定时，管理人、公司、债权人、股东、因更生而负担债务者或提供担保者，以及监督公司业务的行政官署、法务大臣及财政大臣，可以就更生计划的认可或不认可陈述意见。[9]
      笔者认为，无论正常批准重整计划还是强制批准重整计划，都直接影响到债权人利益的实现，但在法院强制批准重整计划的情况下，反对重整计划的债权人人数更多，损害债权人利益的可能性更大。因此，法院在批准计划前，通知所有利害关系人，特别是对重整计划持反对意见的人，通过举行听证会或开庭审理的方式，给各方对重整计划所涉的权益调整和商业判断充分发表意见的机会，并且在必要时可以聘请有关专家发表意见，弥补法院商业判断知识和经验的不足，这是一种体现程序公正的制度安排。由于在重整计划批准后，我国企业破产法没有给当事人提供上诉或者复议的救济途径，因此，在法院批准重整计划前给相关债权人以程序上的保障尤显必要。
      三、关于正常批准重整计划的条件
      经法院批准的重整计划，对所有债权人都具有约束力。通过批准程序实现对债权人利益的保护，关键是要设立一些保护债权人利益的法律标准，作为法院在批准重整计划时必须遵循的条件。法律设立重整计划的批准条件，一方面是给法官决定是否批准重整计划时，提供法律基准，避免法官的恣意，以保护当事人的利益和保证重整目标的实现。有学者指出，正常批准的立法旨趣在于防范关系人会议多数决之滥用，由法院以超然立场，再次审核，俾重整计划能符合公正合理之要求，以维护公司、公司债权人以及股东之权益。[10]另一方面，这些条件确定了一个债权人和股东根据重整计划可以得到的利益的底线，给当事人进行重整计划谈判提供了基础，甚至为法院外的重组提供了谈判的基础。因此，重整计划的批准条件在法院之外也有重要的影响。[11]
      正常批准重整计划的条件，其重点是为各表决组中持反对意见的债权人提供保护。各国法律均对正常批准重整计划的条件做出了明确的规定，其中以美国破产法的规定最为详尽，共规定了13项之多的条件。通过对比外国立法例，分析我国立法关于正常批准重整计划的条件，可以发现存在以下问题：
      （一）批准条件不明确
      对我国立法关于正常批准重整计划的条件与强制批准重整计划的条件进行比较，可以看出，立法者似乎对强制批准的条件比较注重，规定了相对较多的要求，而对正常批准的条件则规定得十分简陋。《企业破产法》第86条第2款仅规定，法院审查认为重整计划草案“符合本法规定”的，应当裁定批准。但对于“符合本法规定”到底包括哪些方面的内容，则不甚明确，有待于进一步的解释。也许立法者认为，各表决组都通过了重整计划，则意味着根据多数债权人的利益判断，重整计划对债权人有利，法院没有再为反对者提供保护的必要。但是，多数人的判断有时未必是正确的，同时，不能因多数人的接受而给其他债权人带来不公平的损失。特别是在重整计划的通过是以不正当的方式达到的，或是由于与债务人有特殊利益关系的债权人占据多数而得到的情况下，对持反对意见的债权人的保护就更为必要。
      （二）没有规定目的正当原则
      目的正当，是指重整计划的制定系出于善意或基于正当的目的。美国破产法1129条(a)(3)要求，“重整计划是善意提出的，不是通过法律所禁止的手段提出的”。尽管主观善意或者目的正当的含义具有模糊性，但仍有一些标准可以遵循。例如，美国破产法第1129条(d)款规定：“不论本条其他条款如何规定，如果重整计划的重要目的是为了避税或者避免1933年证券法第五条的适用，应政府机构利益当事方的请求，法院不能批准重整计划。”美国学者Martin J. Bienenstock指出，如果重整计划的提出只是为了避税或者避免取消抵押品回赎权(foreclosure)，或者是基于虚假的信息披露，可以根据缺乏善意为由拒绝批准。他还指出，如果一个债权人为了使重整计划制定人提出一个特定的计划而对其进行了贿赂，那么即使该计划的其他方面是可以批准的，法院也不能批准该计划。[12]我国立法对此未作规定。
      （三）没有规定平等对待同一表决组的成员原则
      破产程序的一个重要功能就是避免了强制执行程序所可能造成的债权人受偿上的不公平。债权人平等受偿，是破产法上的一项基本原则，是使破产程序作为一种集体性的债务清理发展起来的重要原因。平等对待同一表决组成员原则要求，处于同一表决组的债权人应该得到平等的、按比例的清偿。得到平等对待是债权人的重要权利，当然也是法院批准重整计划的条件之一。该原则不妨碍具有更高清偿顺位的债权人的优先受偿，也不妨碍债权人自愿接受更低比例的清偿。美国破产法第1123条(a)(4）规定，对特定种类中的每项债权或权益提供相同的待遇，但特定债权或权益的持有人同意更不利的待遇的除外。德国《支付不能法》第226条对该原则亦有明确规定。而在我国，如果重整计划规定在普通债权人组中实行差别待遇，并使受到好处的债权人在人数和债权数额上能占据多数，以致通过重整计划，那么，受到不利待遇的债权人在破产法上可否能找到保护自己权利的依据？纵观我国破产法的规定，我们遗憾地发现实无相关规范。
      （四）没有规定债权人最大利益原则
      重整法的立法理念，不是以损害债权人的利益为代价而实现企业的再生，而是通过再生实现债务人、债权人等利益相关者的共赢。这种共赢对债权人来说，就体现在债权人从重整计划中得到的利益不能少于他在清算程序中可能获得的利益。如果债权人在重整计划中不能得到比清算更大的价值，那么，或者说明重整本身不是一个在经济上有效率的决定，或者说明在重整计划的清偿方案中债权人的权利没有得到公正的对待。债权人最大利益原则即是保证每一个反对重整计划的债权人，在重整方案中至少能获得他在清算程序中可能获得的清偿。这是对持反对意见的债权人的一项基本的保护。在美国破产法第1129条和德国《支付不能法》第251条中都明确规定了债权人最大利益原则。而我国《企业破产法》没有在正常批准重整计划时设立债权人最大利益原则的保护。
      债权人判断重整计划是否有利，是与该债权人对假设企业进行清算的情况下价值以及其所能得到的清偿的价值估计直接相关的。在企业清算价值的评估问题上，往往存在很大的不确定性。债权人最大利益原则的缺失，则意味着债权人不能对清算假设下的清偿价值提出自己的观点，而必须服从其他多数人的判断。如果与债务人有特殊关系的债权人在该组中占据多数，从而通过了一个对少数债权人不利的重整计划，持反对意见的债权人将难以得到法律救济。
      （五）没有规定重整计划可行性原则
      在重整计划中，不仅要有重整企业的营业以清理债权债务的意愿，而且更要有保障重整计划实现的措施。重整计划的可行性，是指重整计划所规定的恢复债务人经营能力和偿付能力的措施具有合理的成功可能性。企业重整成功的基础在于企业重整的可能性和重整经营方案的可行性。重整计划可行性的判断完全是一个商业判断的问题，取决于债务人的资本结构、治理水平、技术条件、盈利能力、市场环境等方面的商业因素的分析和预测。如果没有可行的重整经营方案，那么重整计划对债权人允诺的利益无异于镜花水月，债权人的清偿利益会被继续的经营所蚕食和耗尽。因此，重整计划的可行性直接关系到债权人利益的保护，是法院对重整计划进行审查的必不可少的标准。也许有人认为，正常批准所针对的重整计划草案是当事人意思自治的结果，法院没有必要对当事人的商业判断进行干预。但是，按照多数决原则通过的决议，与通常情况下双方当事人通过协商一致而签订的合同是不可同日而语的。关系人会议表决通过的重整计划草案所体现的意思自治的程度与合同中体现当事人的意思自治是不同的，这中间包括了多数人对少数人的强制，因此有对少数人提供保护的必要。同时，重整计划的可行性审查也是保障实现重整程序立法目的所必须的。
      需说明的是，我国立法者并非完全没有意识到要公平对待同一表决组成员原则、债权人最大利益原则、可行性原则等问题，在《企业破产法》第87条第2款第（五）、（三）、（六）项关于强制批准的条件中，分别有关于这些批准条件的规定。但由于其所处的位置，在解释上不能适用于在正常批准的情形下对持反对意见的债权人个人提供保护。因此，我国立法有必要在正常批准的条件中明确规定上述原则。
      四、关于强制批准重整计划的条件
      尽管意思自治仍然是破产重整程序所坚持的理念，但当关系人会议不能通过重整计划草案时，法院在权衡各方利弊之后对重整计划的强制批准，是法院批准重整计划的重要方式，也是重整程序区别于其他企业拯救制度的一个重要特征。如果没有强制批准制度，“则重整制度除限制担保物权的行使外，与和解程序无任何的区别，那么在新的破产法中规定重整程序也就失去了意义”。[13]强制批准制度的作用，一方面是追求公共利益，即“当利害关系人自治而不能通过重整计划时，为社会整体利益的考虑，有必要借助公权力干预以实现重整的目的”；[14]另一方面，强制批准制度解决了谈判僵局问题，大大减少了交易费用，使重整计划的形成更有效率。
      强制批准是对债权人自治的一种限制或否定，法院更深地介入到当事人之间的债权债务的调整，其对债权人利益的影响比正常批准的影响要大得多，所以也就需要设定更为严格的条件为债权人提供更为充分的保护，避免司法权力的滥用或误用。我国立法对强制批准条件花费了较多的笔墨，对债权人的利益提供了一定的保护，如我国企业破产法确立了最低限度接受原则，担保权充分保护原则，债权人最大利益原则，公平对待同一表决组成员原则，可行性原则等，但是我们仍能发现其中存在的疏漏。由于我国破产上重整制度的引入，主要是借鉴美国法，因此，我国破产法对强制批准条件的几个相关问题的不同对待，都可以从与美国法的比较中，得出合理的结论。
（一）确立了最低限度接受原则
      至少有一个或几个权益受到损害的表决组已经接受了重整计划，法院才可以批准重整计划。这项要求可以称为最低限度接受原则。如果没有任何一个表决组接受该重整计划，法院批准重整计划，就带有专制色彩。这个条件的设置，可以在一定程度上体现对债权人意思的尊重和权利的保护，同时也是对于法院滥用重整计划批准权的一种制约。对于至少有多少表决组已经通过了重整计划法院才可以给予批准，各国的规定有所不同。美国破产法第1129条(a) (10)要求至少有一个受损害的表决权组接受了重整计划，德国《支付不能法》第245条要求有过半数的表决组通过重整计划。我国《企业破产法》第87条规定的强制批准，适用于“部分表决组未通过重整计划草案的”情形，也就是说至少要有一个表决组通过了重整计划草案。
      （二）确立了对有财产担保债权的充分保护原则
      我国《企业破产法》第87条第2款第（一）项确立了对有财产担保债权的充分保护原则。担保物权作为最有力的增强信用的手段，其在破产重整中的待遇将直接对担保制度的运行产生影响。如果担保物权在企业重整中不能得到充分保护，将使担保债权人减低对担保物权的信任，从而使债务人信用的获得更加困难，增加不必要的交易成本。因此，给予担保债权人充分的保护，是在法院强制批准重整计划时应当确立的重要条件。美国破产法第1129条(b) (2) (A)规定了三种可以充分保护担保债权的可选择的处理方式：(1)担保物权按照被承认的数额保留在担保物之上，无论该担保物是由债务人持有还是转让给他人，并且债权人得到的延期清偿的支付总额，不少于担保债权的数额并且其在重整计划生效当日的价值至少等于担保权益的价值。(2）解除担保物上之担保负担进行出售，并将出售担保物的收益作为担保物，然后根据（1)或（3)规定的方式对出售的收益进行处理。(3）担保人的权益可以通过债务人提供确实等价物（indubitable equivalent)来实现。至于是否构成确实等价物，可从两方面来判断：一是替代的担保能否完全偿还债务人，二是债权人受到清偿的可能性。[15]美国破产法上的这些规则，对于理解与适用我国《企业破产法》第87条第2款第（一）项的规定具有一定的借鉴意义。
      （三）没有对持反对意见的个人提供保护
      在美国破产法上，根据第1129条(b)(1)的规定，法院强制批准重整计划的前提条件是重整计划首先要符合正常批准的条件。只有符合这些条件后，法院才能按照强制批准要专门适用的规则，对持反对意见的组进行“强塞”(cram down)。由于我国企业破产法对正常批准的条件语焉不详，所以在强制批准时也就没有首先要符合正常批准的条件的问题。这就意味着，我国的强制批准条件只对持反对意见的表决组提供保护，而对持反对意见的个人不能提供必要的保护。例如，我国《企业破产法》第87条第2款第（三）项规定：“按照重整计划草案，普通债权所获得的清偿比例，不低于其在重整计划草案被提请批准时依照破产清算程序所能获得的清偿比例，或者该表决组已经通过重整计划草案。”其中“或者”这一用语表明，只要该表决组已经通过重整计划草案，那么，即使重整计划所规定的清偿比例少于清算清偿比例，持反对意见的债权人也没有反对的理由。因此，我国立法应当在明确规定正常批准的条件的同时，应当把正常批准条件对债权人的保护也适用于强制批准的情况下对持反对意见的个人的保护。
      （四）没有确立绝对优先规则(the absolute priority rule)
      美国破产法第1129条(b)(2)规定了针对无担保债权类别进行强制批准的条件，美国学者将此规定称为绝对优先规则。绝对优先规则的适用，是要求“如果一个次级类别可以得到一定的清偿，那么方案就必须向持反对意见的类别提供全额的清偿”。[16]它主要适用于无担保债权人和股东之间，它确立了普通债权人和股东间在重整计划中分配利益的顺序，即重整计划应保证，在普通债权人得到完全清偿前，股东不能得到任何清偿。绝对优先规则是破产法所规定的清算程序清偿顺序在重整程序中的体现，同时也是公司制度的基本要求。股东是企业风险的最终承担者，股东不能在债权人之前从公司得到利益。绝对优先规则只是在强制批准时适用，在普通债权人通过了重整计划时是不适用的。最常用的规避该规则的方法是通过与持反对意见的债权人组进行谈判以获得他们的支持，因此，该规则最重要的作用在于督促债务人积极与债权人进行协商谈判。[17]它为债权人进行谈判提供了一个基准，对债务人的行为构成强有力的规制，是重整程序中保护债权人利益的关键措施，我国立法应当确立这一规则。
      我国《企业破产法》第87条第2款第（五）项要求，“（重整计划）所规定的清偿顺序不违反本法第113条的规定”。或许有人认为，这个规定就是我国破产法上的绝对优先规则。但是，《企业破产法》第113条规定的破产清算中的清偿顺序，是以债务人不能清偿全部债务为前提，没有涉及普通债权人和股东间的分配顺序问题。正是因为立法的这一疏漏，可能给债权人的利益造成了很大的危害。例如，一个企业的负债超过了企业的价值，而重整计划削减了债权人的债权数额，并同时保留了股东的权益，那么从字面上并不违反第87条第2款第（五）项的规定。只要符合其他条件，法院可以强制批准这样的重整计划。然而，这是非常不公平的，将使重整程序变为逃债的合法手续。
      （五）没有必要确立不歧视原则
      不歧视原则，是美国破产法上强制批准重整计划的一项条件，其与前述作为正常批准条件的平等对待同一表决组成员原则一样，是破产法上的债权人平等受偿原则的体现。所不同的是，不歧视原则的适用，是指持反对意见的表决组与其他具有相同受偿顺序的表决组相比，不能受到不利的待遇。不歧视原则保护的是反对重整计划的表决组，如果一个表决组通过了重整计划，则不适用该原则。而平等对待同一表决组成员原则，是将同一表决组的债权人间进行比较，债权人不能受到不利待遇。
      那么，是否需要在我国的强制批准条件中规定不歧视原则呢？笔者认为，美国法上的不歧视原则是与其重整计划表决组的分组制度紧密相关的，即具有同一清偿顺序的债权人可以被分在不同的表决组中，从而有对具有同一清偿顺序的不同的表决组提供不歧视原则保护的需要。而我国的关系人会议实行法定的表决分组，具有同一清偿顺序的债权人被分在同一个表决组中，只要保障公平对待同一表决组成员，即可保障债权人的平等清偿利益。在允许普通债权人中设置小额债权人组的情形下，立法者的本意在于为小额债权人提供更优的待遇，而利于重整计划的通过，并且对其他普通债权人的利益影响不大，在此时，没有必要为债权人提供不歧视原则的保护。因此，我国破产法不规定不歧视原则是正确的。