试析大学生申诉制度的法治思考

　论文关键词：申诉权　申诉制度　法治　大学生权利
　　论文摘要：随着高等教育法治化的逐步深入，特别是《普通高等学校学生管理规定》的施行，高校已普遍建立了大学生申诉制度。探究大学生申诉制度的法理依据，阐明大学生申诉制度的法治价值，构建程序公正的大学生申诉制度，从而切实维护大学生的合法权益，应当受到高等教育理论与实践的关注。
　　2005年教育部颁布的新《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《规定》)，充分体现了“以人为本”的思想，专设了大学生权利与义务章节，细化了《教育法》中大学生的申诉权，对大学生申诉处理机构、处理时限、处理结果、处理程序等作了较为具体的规定，这为大学生申诉制度的有法可依、有章可循奠定了良好的基础。但由于《规定》自身的原则性与笼统性，高校如何将大学生申诉权从“纸上的权利”变为“行动中权利”，构建合理的大学生申诉制度，切实维护大学生的合法权益，仍是值得探讨的理论与实践课题。
　　一、大学生申诉制度的法理依据
    从法理上分析，大当翅上申诉制度是权利制约权力的必然要求。我国目前组织机构中，高校作为事业单位根据其从事不同法律活动，具有民事主体和行政主体的双重身份，其行政主体的身份是依据有关法律、法规的授权而获得的。《教育法》、《高等教育法》、《学位条例》、《规定》授予高校享有学籍管理、对学生的奖励、处分、学位颁授等权力，这种权力的行使具有明显的单方意志性和强制性，具有行政权力的特质。“公立学校不仅是一个社会组织，还是根据教育法的授权或行政机关的委托而行使国家公权力的授权组织。为保障教育公务的顺利实施，法律授予它一定的行政管理权，当它在行使这些权力的时候，它与学生的关系不是平等主体之间的合同关系，而是一种特殊的行政关系。
    为了减少权力的负面效应，权力制约成为必然。权力制约的方式有多种，除受到权力制约外，还应受到权利的制约，即公民权利制约国家权力。权力受权利制约的理论依据是公民权利既是国家权力产生的基础或前提，又是国家对公民应承担的义务和责任。大学生申诉制度确立的大学生申诉权是对权力的一种抑制和反抗，是保障公民基本人权，恢复社会正义，补救侵害行为的重要手段。公民的合法反抗和救济无疑会增大公权力滥用的成本和风险，从而极大降低公权力被滥用和腐败的可能性。
　　现代法治理论中的“无救济即无权利”理念也为大学生申诉制度提供了法理依据。“权利保护机制的发达并不意味着侵权现象的消失。任何发达的权利制度都不可能在事实上消灭侵权。权利保护机制进化的意义在于，给侵犯人权和公民权利的行为从程序上和体制上设置必要的障碍，并在侵权一旦发生时，能及时地施与救济。前述的《教育法》第42条对大学生权利救济作了两种规定:一是以申诉为主的行政救济，二是以诉讼为代表的司法救济。
    比较两种权利救济方式，申诉制度应当成为大学生权利救济的主要渠道。申诉制度作为一种法定的非诉讼救济制度具有救济效率高、救济成本低、救济范围广的优点，所以将大学生申诉制度作为诉讼救济的前置程序。司法救济尽管具有中立性、终极性和权威性的优势，但也存在着时间长，程序复杂、费用高，执行困难等不利因素。从教育实践来看，学子告母校的诉讼案的出现，多数是由于校内申诉渠道的缺失或不畅，大学生为了维护自身的合法权益被迫走向法庭。从司法实践着，由于司法资源的有限性和行政诉讼理论的模糊，特别是受公法上特别权力理论的影响，某些行政关系，特别是某些内部行政关系，往往留给组织内部的制度、纪律、职业道德或政策去调整。例如，《行政诉讼法》第17条规定，行政机关对行政机关的工作人员的任免、奖惩等决定，不得提起行政诉讼，人民法院对该类案件不予受理。由此及于高校与学生的管理关系，有时因被定性为内部行政关系而被排斥在行政诉讼法的调整范围之外。因此，“建立健全高校学生权益救济体系的重点应是建立与完善学生申诉制度，其中校内申诉制度的建立与完善是当务之急、重中之重。

　　二、大学生申诉制度的法治价值
    大学生申诉制度作为现代大学制度的组成部分，其创设是依法治校的具体显现，实施过程将彰显法治在校园建设中的价值所在。
    首先，大学生申诉制度有利于大学生树立法治观念。大学生在行使申诉权时，要提出书面的申诉理由和意见，必须对有关的规章制度进行认真细致的学习领会，对自己的行为后果进行深刻的剖析反省，这个过程实际上就是大学生自我法治教育的良好形式。这种形式，有益于大学生用理性的眼光审视关涉自身合法权益的高校教育管理行为，并对违法或不当的教育管理行为提出质疑和批判，这种质疑和批判有助于大学生法治观念的养成。
    第二，大学生申诉制度有利于高校管理者确立民主意识。高校在长期的教育管理实践中，总是习惯于把学生视为被动的教育管理对象，简单化地把学生置于预先设定的教育目标体系和规章制度中进行塑造和管理，而不是将学生作为教育法律关系中的平等主体来对待。大学生申诉处理机构接受大学生申诉，必须认真听取他们的申诉理由和意见，这既是跟大学生保持积极的面对面的交流沟通过程，也是帮助大学生用正确的观点和方法分析事物的过程。大学生申诉制度使得学生与管理者有了理性的对话场所，通过充分、平等的说理过程，有效地疏通双方的意见分歧。因此，大学生申诉制度使管理者摆脱传统“师道尊严”的束缚，淡化自己与被管理者的地位差别，确立与被管理者的平等意识。在民主氛围下，申诉大学生更宜从客观公正的立场出发看待高校的教育管理行为，增加对高校教育管理行为的理解和认同，心悦诚服地接受学校的处理决定。
    第三，大学生申诉制度有利于保障高校自治权的依法行使。高校作为研究和传播高深学问的场所，组织系统是以学科专业为基础的。为了保证高校的正常运转，高校内部存在着行政权力和学术权力两种权力架构，这是高校与其它组织机构区别的重要标志。与之相适应，高校内部存在着诸多需要通过自治权解决的问题，尤其是在学生管理中涉及学术评判的领域(涉及毕业证、学位是否颁发或授予以及是否录取、退学、留降级等)。为了便于高校内部事务的管理，增加高校办学活力，赋予高校自治权成为各国高等领域的通行做法。我国的《高等教育法》赋予了高校依照章程自主管理的自治权。大学生申诉制度作为高校内部的纠纷解决途径和争端化解机制，本身就是大学自治的一项重要内容，其独立的运作过程正是高校自治权的重要体现。人的有限理性表明，高校自主管理的合法性，不等于其具体管理行为的合法性。大学生申诉制度给予高校管理者对现有管理制度和行为重新审视的机会，高校管理者如果发现其管理制度和行为确有不合法或欠缺正当性的情形，可以自行纠正，减少自治权侵犯个体合法权利的危险性，保障了高校自治权的依法行使。
第四，大学生申诉制度有利于和谐校园建设。依据社会冲突理论，冲突是社会的常态。“冲突经常充当社会关系的整合器。通过冲突，互相发泄敌意和发表不同的意见，可以维护多元利益关系的作用。冲突还是一个激发器，它激发新的规范、规则和制度的建立，从而充当了利益双方社会化的代理者。”因此，和谐的高校校园不是没有矛盾和冲突的校园，而是矛盾和冲突有着理性化的解决通道。和谐高校的基本价值取向是“以人为本”，核心就是人们常说的尊重人、关心人、培养人、激励人，又可以理解为尊重人的权利价值、关心人的权利实现、培养人的权利意识、激励人的权利追求。大学生申诉制度的建立，大学生在申诉权的行使过程中逐渐地形成主体意识和发展主体能力，使他们能从容地以权利主体的身份融人纷繁复杂的社会，并获得对自身合法权利进行维护救济的主体能力。事实上，很多学校与学生之间的纠纷并不存在真正的法律问题，而且即使存在着法律问题，学生往往也只是因为学校没有给予他们诉求的权利和途径。因此，大学生申诉制度作为更加人性化的纠纷解决机制，“这将有效地萌发学生的主人翁意识，开辟学生参与校园民主管理的新途径，激发学生关心学校事务，参与学校建设的热情，为学校的充分发展创造一种宽松和谐的环境。”(尹晓敏，孙佩瑜，2006)
　　三、大学生申诉制度的程序公正
　　《规定》“第一次为全国大学生规定了权利救济机制即申诉程序”程序公正的基本要求是当事人充分公开地陈述争论观点，裁判者公平地听取各方意见，裁判者在当事人认可的情况下作出裁决。在法治理念中，程序公正的重要性是不言而喻的，甚至超越了实体规范。因为“一个健全的法律，如果使用武断的、专横的程序法执行，不能发生良好的效果。一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果。创设程序公正的大学生申诉制度应从以下几个方面人手:

    首先，申诉处理机构及其人员组成应具有中立性。依据《规定》，学生申诉处理委员会由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成，但成员的构成比例如何分配没有具体规定，这就给高校留下了较大的自由裁量空间。如北京大学的学生申诉处理委员会组成人员共有巧人，其中校级领导2人，学工部、教务部、研究生部、校监察室、校法律顾问各1人，医学部、院系学工代表、教师代表、学生代表各2人，申诉处理委员会的主任由校领导担任。需要强调的是，学生申诉处理委员会作为专门处理学生申诉的机构，尽管与学校的职能部门有着不可分割的联系，但不应该成为学校的职能部门，应当保持自身的中立性。只有相对独立的、保持中立的申诉处理机构，才能避免大学生申诉制度成为学校作秀的形式，实现维护学生合法权益的本意。申诉处理机构的中立性体现在:一是应该让更多的普通教师、学生代表进人申诉处理机构，而且他们的人数应当占到申诉处理机构总人数的一半以上，而不是像北京大学申诉机构中普通教师、学生代表不到总人数的1/3;二是校领导不宜担任申诉处理机构的主任。因为这样做难以避免申诉处理机构与行政一体化的嫌疑，削弱其中立性;三是应实行利害关系人回避制。据此，申诉处理机构在处理申诉案件时，原来参与处理决定的人员应当回避。
    其次，申诉处理过程应满足程序公正的要件。其过程包括三个主要环节:申诉的受理、作出处理决定、处理决定的送达。要做到程序公正，申诉处理机构在这三个环节都要忠实履行先知义务，确保申诉学生的知情权。具体说，在申诉的受理环节，如果是材料不完备不符合受理条件的，要及时告知申诉学生补充材料;如果是不属于申诉受理范围的，要说明理由并告知申诉学生其它救济渠道。作出的处理决定要增强说理性，尤其是涉及对申诉学生不利的决定时更应如此，说理性的处理决定要既合法有据、又增加申诉学生对处理结果的可接受性。处理决定的送达要及时让申诉学生签收，如申诉学生无法或不愿签收，可实行公告送达。
    再次，适当引人听证程序。听证程序是指行政机关在作出影响相对人权利义务的决定之前，举行相关利害关系人参加的会议，听取其意见，接受其提供的证据材料，并可与之辩论、对质，然后根据经双方质证、核实的材料作出行政决定的一种程序。听证程序已成为当今世界法治国家行政程序法的重要规定，甚至可以认为是现代行政程序法的核心程序。听证程序本身就体现了公正、公平的原则要求，其程序设计更是注重充分保障当事人陈述、申辩、对证据的质证等权利。在申诉制度中引入听证程序不仅充分保障了申诉学生的意见能直接反映到申诉处理机构，而且给申诉处理机构一个兼听则明的机会，有利于申诉处理机构查清纠纷的真相，做出更加客观公正的处理决定。由于《规定》对听证程序没有强制性规定，而且听证程序也确有成本较高、削弱当事人隐私权等消极影响，所以不宜将听证程序设为申诉制度的必经程序，只能是适当引人，即，在涉及学生重大利益(如开除学籍、取消人学资格、退学处理等)的申诉时，由申诉学生决定是否采用听证程序。
    最后，完善对申诉处理结果不服的救济渠道。其一，明确校内申诉与校外申诉之间的关联。《规定》第63条明示了学生对申诉处理决定不服的救济渠道。即:在接到学校复查决定书之日起巧个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。这样，在校内申诉与校外申诉的关系上，确立了校内申诉是校外申诉的必经程序。但《规定》对于校内申诉处理机构对学生申诉迟迟不予答复的情形，是否能直接提起校外申诉没有明确规定。所以，在上述情形下，应赋予申诉学生直接向省级教育行政部门申诉的权利。其二，确立学生申诉制度与诉讼制度之间的合理衔接。对此，根据不同情况可作出如下规定:(1)对涉及人身权、财产权的行为有权直接提起诉讼，不受申诉与否的限制;(2)学生受到的处理会影响其获得或失去作为学校成员学生这一特定身份(如开除学籍、取消入学资格、退学处理等)，对学生受教育权利影响重大的，学生有权对申诉决定提起诉讼;(3)申诉人受到的是高校基于自身内部的教学管理制度而作出的纪律处分，而且这种处分不足以改变其作为学校成员的实质性地位，申诉决定应视为终局决定，学生不得提起诉讼。