试论全国人大宪法监督权的法律完善

一、全国人大宪法监督权所存在的问题 
　　我国宪法赋予了全国人大及其常委会监督宪法实施权力。对于宪法监督既包括特定机关对国家立法的合宪性审查，也应该包括对人民代表大会产生的其他国家机关是否遵守先发的规定的具体活动的监督。但是，实践中我国宪法监督还存在着一定的问题。 
　　（一）关于宪法监督主体的问题  教学论文发表
　　在我国，宪法规定，全国人大及其常委会是监督宪法实施的专门机构，这表明了宪法在国家监督体制中具有至高无上的地位。[1](P.124)但是，在具体实务中仍存在以下问题：1?全国人大及其常委会均定期开会，且会议期间短议题多。由于宪法在国家中的重要地位，纠正违宪行为有着极强的时效性、复杂性和专业性，所以，全国人大及其常委会以定期进行一定期限会议为活动方式，会议期间又需要解决众多的国家大事，这就使得他们虽为宪法监督的专门机关，却难以集中精力认真地审议和处理违宪方面的重大问题。全国人大的专门委员会有着审查违宪、违法的工作职责，可以为全国人大及其常委会处理违宪行为方面起些辅助作用，但专门委员会作为常设性机构，虽然能适应违宪审查的时效性，但它作为工作机构的法律地位和繁重的工作任务，也决定了它无法解决违宪审查的权威性、有效性和持续性。2?宪法监督主体与宪法监督对象的某种程度的合一性影响宪法监督的力度。我国宪法规定由全国人大及其常委会行使监督权，但是全国人大及其常委会并不是专门的宪法监督机关，其大量工作在于制定和修改法律、决定国家重大问题、选举、决定国家机关的领导人等，宪法监督工作只是其工作任务的一部分。全国人大的全权地位和多种职权使得宪法监督没有成为一种专门化和经常化的工作，妨碍了宪法监督制度作用的发挥。[2](P.172) 
　　（二）关于监督内容和对象方面的问题 
　　从违宪审查对象和内容上看，人大的宪法监督不够全面。首先，根据宪法规定，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。这里必须明确的是违宪不同于违法，违宪是国家行为，不是个人行为，是指国家机关制定的规范性文件违宪和国家机关及其组成人员的职务行为违宪。事实上，我国的宪法监督只限于立法的合宪性审查，对特定主体的具体行为的宪法监督还从未实施过，这样一来，“一府两院”滥用权力和越权等违反宪法的行为得不到应有的违宪制裁。其次，让立法者宣布自己制定的法律违宪是不太可能的，因为立法者完全可以通过颁布新的法律来否定违宪的法律、法案，而不必非要宣布其违宪不可。当然我国属于立法机关进行宪法监督，虽然在法规、行政法规方面进行有效的宪法监督，但在法律违宪的监督中是排除违宪可能性的，全国人大及其常委会监督宪法的实施，实际上只对法规、地方性法规等规范性文件进行合宪性审查，在这方面可说功不可没，但并不包括全国人大及其常委会制定的法律。这种模式实质上是立法机关自己审查自己，失去了审查的真正意义。 
　　（三）关于宪法监督程序的问题 
　　宪法监督程序是宪法监督机关行使宪法监督权力，解决宪法纠纷，特别是对违宪给以处理和制裁时应遵循的规程和步骤。[3]当一项法律、法规颁布或某一行为采取以后，是否去判断其合宪与否，如何去作出这种判断，必须有一定的规则遵循，才能保证所做出的判断合理与可靠，才能使所得出的结论令人信服。从这个意义上讲，宪法监督程序对于保障宪法规定的实体内容的实现是不可缺少的。新中国成立以来的几部宪法除了1975年宪法外，对宪法监督都有所规定，但遗憾的是均对相关具体如何进行宪法监督的操作程序涉及甚少。现行宪法虽然规定全国人大及其常委会有权监督宪法实施，但对其相应操作程序没做出具体规定，在实际中就套用了立法程序。这样，向全国人民代表大会提起合宪审查的主体一般通过“要求”或“建议”形式提出后，全国人民代表大会常委会是否受理、怎样具体审理及结论如何都没有具体规定，更谈不上透明度。就《中华人民共和国立法法》已经规定的宪法监督程序而言，宪法监督的“步骤”程序也不健全。从宪法监督实践角度来看，我国的宪法监督程序仍有待于进一步完善。现行宪法不仅缺少对违宪行为监督程序性规定，即使在事后审查方面，同样也缺乏明确具体的程序性内容的规定。如宪法第67条、第89条、第101条等的规定中均不涉及具体操作的内容，没有任何程序性的规定。 
　　二、 完善全国人大的宪法监督权的构想  教学论文发表
　　当前，我国市场经济和社会改革正向纵深发展，进而对加快我国法治化进程也提出了新的要求，如何进一步完善我国的宪法监督制度，以适应我国民主政治发展和建设法治国家要求，已经成为一项紧迫而极富历史意义的工作。依据对我国宪法监督权上述不足及问题所在的分析，我国宪法监督改革和完善可以从以下几方面进行：　（一）完善有关宪法监督的主体 
　　我国现行宪法规定了全国人大及其常委会为我国宪法监督主体，适应了宪法监督的最高性。但是，它们既是最高国家权力机关及其常设机关，又是国家立法机关，同时他们又是以举行一定期限的会议为活动方式，这就很难适应宪法监督的专门性，违宪审查的持续性和解决违宪的时效性。同时由于我国的国家性质和政权组织形式所决定，又不可能存在比最高国家权力机关及其常委设机关更有权威并且能对国家立法是否违宪进行确认的机构。因此，可考虑在全国人大之下，设立专门宪法监督委员会，具体受理违宪控诉，对该控诉是否成立进行审查并提出意见。当认为国家立法机关、各政党的中央组织的规范性文件、行为以及其领导人员的行为构成违宪时，可提交全国人大全体会议审议并作出裁决；认为其他国家机关、社会团体的规范性文件及其领导人员的行为违宪且正在侵害公民权利时，该委员会也有先行决定中止权。同时，由于我国地域辽阔，应通过法律形式授权省级地方国家权力机关在本行政区域内监督宪法实施。省级人大内部也应设立相应的宪法监督专门委员会，协助省级人大做好宪法监督工作。这样，既减少了全国性宪法监督机构的工作压力，又能适应处理违宪的时效性。 
　　（二）进一步确立宪法监督的主要内容 
　　全国人大及其常委会宪法监督内容应包括全国人大宪法委员会采用合宪性审查、违宪控告、备案审查相结合的宪法监督方式对全国人大及其常委会的法律、自治区的自治条例和单行条例事先进行合宪性审查。其具体程序为可为：法律草案、自治区的自治条例和单行条例经相关专门委员会初审后由法律委员会复审，之后由宪法委员会合宪性终审，最后提请全国人大或者常委会审议、表决。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法相抵触的，可按以下程序操作：向全国人大常委会书面提出审查要求，由常委会工作机构分送专门委员会进行审查、提出意见，宪法委员会合宪性终审，最后是否提请全国人大常委会处置。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民可以向全国人大常委会书面提出审查建议，按常委会工作机构研究，必要时送专门委员会审查，宪法委员会合宪性终审后由全国人大常委会裁决的流程进行宪法监督。[4]  教学论文发表
　　（三）强化宪法监督制裁措施 
　　执宪必严、违宪必究，应是执法必严、违法必究的自然延伸。除宣布违宪的法律、法规、自治条例、单行条例和规章及其他规范性文件无效，还有必要对违宪的组织和责任人追究包括刑事责任在内的法律责任，对具体违宪行为给受害人造成损害的，适用国家赔偿，给予宪法救助。当前，对于行政机关、司法机关的违宪行为，最高国家权力机关和地方国家权力机关应敢于并善于适用质询、罢免、特定问题调查、撤职等刚性监督手段严厉处置有关责任人。“法律不能制裁便不是法律”。在改革宪法监督制度，树立宪法权威的过程中，应当明确违宪者的法律责任和制裁措施，尤其是应当将罢免违宪人员的范围、条件、程序等具体化，从而使被罢免者承担相应的宪法责任，使其因违宪行为而付出相应的法律代价和政治代价。例如，宪法可以规定，因违宪行为而被罢免职务的，在若干年内不得再度担任任何国家机关的领导职务等。这样一来，“遵守宪法”便不仅具有倡导意义，也具有了强制意义，通过将违宪行为和违宪主体的直接政治利益损失联系在一起，可以有效地震慑并教育违宪主体，从而最大程度地避免类似事件的再度发生，巩固宪法的权威。