我国公务员职务消费现状分析及改革方向

职务消费在政府运行成本中占有十分重要的地位，几乎占了整个政府运行成本的一半以上。我国公务员职务消费问题集中反映在政府运行成本中的人力成本结构不合理和公务成本的盲目膨胀、运行效率低下。因此，提高政府工作效率、减少政府运行成本、促进政府廉政建设的一个重要核心，就是要强化对职务消费的核算，规范职务消费。

　　一、当前公务员职务消费领域存在的主要问题：

　　1、职务消费供给制在较大范围存在，导致行政低效率

　　在传统的计划经济体制下，国家公务员职务消费及福利待遇在很大程度上实行供给制。具体表现在领导干部和其他公务人员的住房、公车、电话等通讯工具甚至日常生活用品的实物配给，差旅费、招待费等的实报实销也体现着供给制的特色。20世纪80年代以来，伴随着市场经济的发展，国家经济实力的增强和各项改革的不断进行，职务消费供给制逐渐削弱，但仍然没有得到根本的解决。其弊端表现在：一方面由于国家机关的部门之间、地方政府之间供给制实际水平的极大差距导致供给的制度性不公平，影响了部门、地方的积极性，刺激了相互攀比；另一方面，供给制下存在着促使人们追求职务消费最大化的内在机制，不讲行政运行成本，缺乏经济核算，从而导致行政低效率。

　　例如，现行的机关公务用车制度是传统计划经济体制的产物。其基本特征是定编管理、实物供给、单位所有、多途径补贴运转费用、封闭式的自我服务方式。在低工资、高福利的收入分配体制下，能够缓解资源匮乏、财力紧张的矛盾，为保障机关工作的正常运转曾发挥了积极作用。但是随着时间的推移和条件的改变，这种由于定编管理而产生的弊端日益突出，并愈演愈烈。主要有：由于超编现象普遍存在，财政负担沉重；公车私用问题突出，影响到国家机关的廉政建设；公务车运转及维持费用居高不下，但利用率低下，实际支出大大高于名义支出，隐性浪费严重。2003年"两会"全国政协一份提案披露：社会车辆每万公里运输成本为8215.4元，而党政机关等单位则高达数万元；出租车工作效率为公车的5倍，可运输成本仅为公车的13.5％。

　　2、职务消费随意性大，财政资金浪费严重

　　公务员职务消费是保证国家机关正常运转的重要条件，其存在是必要的。问题是由于对职务消费的含义、分类、范围、标准等基本问题研究不够，管理监督不健全，使实际工作中缺乏科学合理、规范透明的制度性约束，往往造成职务消费恶性膨胀。

　　主要表现在一些地方、一些部门"职务消费"名目越来越多，职务消费数额越来越大。无实际内容、无明确任务的会议、出国考察，以各种名义发放的津贴、补贴，新建楼堂馆所和对办公用房的超标准装修，违反规定购配小汽车，擅自安排的节日庆典等等，造成行政经费的过快增长，导致财政资金的严重浪费。

　　3、公务消费不透明、不规范，成为滋生腐败的温床

　　公职人员在履行公务时必须的消费是合理的职务消费。但过度消费，利用职务假公济私的消费或故意奢侈浪费的消费则是腐败。

　　民间有句顺口溜，"招待费是个筐，什么都往里装"，说的是招待费这一名下的各种违规支出。只要能与权力沾上边的，个人消费不管是合法的、非法的都可以由公家"埋单"，公款旅游、私客公待、公款读书、公车私用、公款送礼等层出不穷，屡禁不绝。政府庞大的职务消费成了一个"灰箱"，假公济私、铺张浪费和贪污腐败共同消耗着国家财富。例如，公务接待中则主要存在两方面的问题：一是差旅费、会议费转嫁现象普遍且较为严重。有关部门的调查显示：目前下级机关、企事业单位用于接待上级来宾的费用，比来宾实际交纳的费用至少高出两倍；中央各部委在京外召开的会议，接待单位承担的会议费比会议举办单位支付的会议费高出一倍以上。二是在公务活动中接受接待单位提供的纪念品，参加接待单位安排的免费旅游观光等活动比较普遍。在一定程度上影响了党和政府在人民群众中的威信和形象。

　　4、职务消费不公平助长权利寻租

　　自1993年起，国家公务员制度逐步取代了传统的"机关干部"制度，公务员收入水平及结构也发生变化，目前不同地区和部门公务员实际收入的差异过大，并非是国家统一发放的工资部分造成，而是各部门获取的各种利益补偿所至。各部门利用手中的权利取得财政预算外资金，其一是各种各样的行政收费项目，主要集中在公安、建设、工商、房管、教育等所谓"肥差"部门；二是下属实体上缴收益。它们在其主管部门的"势力范围"中享受着优先、甚至垄断所得的暴利，以上交管理费、承包金及年终机关福利的形式汇入部门利益、成为公务员隐性收入的主要来源。行政机关各部门和单位为了解决本单位福利待遇问题，在国家统一规定的工资之外，发放数额不等的补贴，由于缺乏规范的津贴发放制度，随意性较大，使部门之间实际收入悬殊，由于不同部门之间待遇苦乐不均，收入水平差距过大，挫伤了收入低的部门工作人员的积极性，助长了公共部门滥用其手中的公共权力"乱收费、乱摊派、乱罚款"，各单位"小金库"屡清不绝。这些情况在一些财政预算严重不足的基层最为普遍和严重，这也是农村"三乱"的一个重要根源。此外，由于预算外收入的管理非常混乱，监督不严，私建的小金库往往都掌握在各单位主要的几个负责人手中，这又为他们贪污腐败行为的滋生提供了土壤。为了维持和增加本单位的福利津贴发放，不少单位领导疲于奔波，寻找资金来源，想方设法扩大财源，对削减和压缩行政审批权力则极力抵触，严重影响了政府职能转变，影响了党风廉政建设的深入开展。

　　二、公务员职务消费存在问题的深层次原因

　　导致公务员职务消费中各种问题的原因是多方面的：诸如原有的职务消费管理办法已经大大落后于计划经济体制向市场经济体制转轨和经济发展的实际情况。目前涉及职务消费的一些规定已不能适应形势发展的需要，有的严重滞后，距离实际情况太远，根本无法执行；有的过于原则、笼统，留下较多漏洞；有的不够合理和科学。同时，随着社会的进步、工作领域的拓宽和办公自动化水平的提高，领导干部职务消费涉及的内容和项目也在增加，而有的内容和项目目前还没有具体制度来约束，因而随意性很大；监督管理还有许多漏洞。但更深层次的原因还在于原有的体制、机制和制度的不适应。

　　1、行政管理体制改革滞后，机构臃肿，人浮于事

　　我国政府机构设置的基本框架是在计划经济体制下逐步形成的，主要存在两大弊端：一是政企职责不分，权力高度集中；二是机构臃肿，层次繁多。改革开放以来，我国政府行政管理体制分别于1982年、1988年、1993年、1998年和2003年进行了五次较大的改革和调整，取得了很大成就，但政府机构人员膨胀问题仍然十分突出。

　　在庞大的机关人员队伍中，领导干部过多更是一个突出的问题。有关数据资料表明，我国部门的领导干部与下属人员之比为1∶0.84，高于美国、日本、印度，可谓十羊九牧。机关人浮于事还表现在大量超编上。庞大的政府行政机构，大大加重了财政负担，从国民经济"六五"计划到"九五"计划期间，国家行政管理费占全国财政支出的比重持续增长，如（表1）所示：机构臃肿，人员超编，职数太多，必然导致与此相关的职务消费过度膨胀。

　　2、缺乏科学合理、公开透明、公平刚性的财政预算制度

　　预算约束的缺失是职务消费问题中的财政预算制度根源。在我国，长期以来，实行的是计划经济体制下的财政管理模式：从预算开始，就没有细化，没有把人头费、车辆费在预算上定额明晰。预算规定执行标准不一，又有着很大的弹性空间，致使一些单位和部门领导在工作中不计成本，消费无度。预算外资金虽然实行了"收支两条线"管理，但仍有一些单位违反规定私设小金库，使得领导干部一些不正常消费有了列支渠道。传统预算只重投入，不重产出，预算支出的用途与计划或活动的结果没有关系，导致不计行政成本、不讲行政效率。

　　3、政府公务员既是职务消费的政策制定和执行者，又是政策受益人，在缺乏制衡机制条件下，职务消费的激励作用出现偏差

　　财政不仅是花别人的钱给别人办事，而且其所凭借的是公共权力，财政是以公共权力进行的资源配置。腐败就是以公共权力直接或间接地谋求私利。职务消费中的腐败根本上在于政府官员花钱没有规矩，是支配财力的公共权力"私有化"的结果。

　　一些地方、部门权力过分集中在少数人或是"一把手"身上，上级对其鞭长莫及，监督不了；同级怕得罪人，不愿监督；下级怕穿"小鞋"，不敢监督，实际上出现了监督"死角"，从而导致领导干部职务消费向权力消费异化。

　　机制、制度不完善。首先，对领导干部特别是"一把手"的有效监督制约机制尚未形成。领导干部职务消费的显著特点是公款消费，而这种消费又与领导干部行使权力紧密地联系在一起，监督检查难以到位。领导干部职务消费是领导干部行使职权必不可少的，有着公开性和合法性。但由于许多消费目的模糊，介于职务消费和私人消费之间，似是而非。例如，按照财经纪律规定，有些消费如礼品费等，是不允许支出的，但实际生活中却被蒙上了合法的面纱而登堂入室。领导干部职务消费中的问题存在着很大的隐蔽性，一般难以辩别和发现，所以，无论是监督检查，还是对违纪违规问题的处理都很难到位。

　　4、职务消费在一定程度上是现行工资制度缺陷的价值弥补

　　由于我国缺乏公务员工资加福利的薪酬体系。一系列津贴、福利待遇没有货币化也没有反映在工资中。我国公务员工资制度本身的不足，名义上的低工资及职务消费的软约束使职务消费成为变相谋取福利的"灰箱".这种缺乏激励和约束的分配制度，也不利于吸引人材，根据人事部的调查，中央国家机关公务员流失的主要去向是外企、待遇较高的国企或出国，其最直接、最主要的原因是待遇偏低，特别是在社保改革和取消福利分房以后，待遇问题更为突出。

　　1990年代以前，我国公务员平均工资收入的增长与社会平均收入水平相比，明显较慢，没有能够反映出公务员的责任和工作量。1993年起，我国政府部门执行了公务员"职级工资制"，公务员工资由职务工资、级别工资、基础工资和工龄四部分组成。工资水平有比较显著的上升，公务员级别工资标准的差距也适当拉大，最低与最高之间差距由以前的10元至75元提高到13元至120元，这在一定程度上解决了"平均主义"弊端。但由于大量补贴，包括各种奖金、津贴和补助等游离与工资之外，公务员的福利待遇缺乏统一标准和管理。财政部根据8个中央部门自报数统计，发现这8个中央部门发放政策外补贴存在如下问题和特点：补贴项目繁多，水平差异较大，发放办法不一，资金来源复杂。标准工资低且不规范、不透明的各种补贴加大了公务员的实际收入差距，造成新的收入分配不公，也刺激了追求职务消费最大化的心理和行为。

　　包括工薪、补贴、福利在内的薪酬制度是国外公务员管理的基本制度。给有消费需求的职位设立一定金额，纳入公务员薪酬之内。其职务消费部分结余归已超支自付。一些国家住房保险、医疗保险、养老金成为公务员重要的预期收入。在新加坡和香港等国家和地区，公务员的养老金已经成为反腐败的一项有力武器。养老金的金额很高，成了公务员重要的未来收益，离退休的日期越近，养老金的金额就越高；而一旦发现有腐败行为，养老金就会被全部或部分取消。这对公务员来说有着很强的牵制作用，可以更有效的消除"59岁现象".

　　三、公务员职务消费改革的目的

　　1、降低政府运行成本，提高财政行政经费使用效率

　　政府组织的运行成本，包括人力成本、公务成本、设施成本三部分。政府成本的这三部分是一个相互作用的有机整体，其中，起主导作用的是人力成本，表现最活跃的、变动最显著的是公务成本。我国公务员职务消费问题集中反映在政府运行成本中的人力成本结构不合理和公务成本的盲目膨胀、运行效率低下。

　　第一、政府人力成本中工资和福利分配存在两种不同的分配模式，即货币分配和实物分配。由于公务员整体名义工资水平不高，有些福利依赖于实物分配，产生了许多副作用。可计量性差，标准不统一，有失公平，不利于控制和管理。据有关调查显示，在不同管理部门，同一级别的公务员的实际收入和福利，有的甚至相差几十倍，造成公务员之间的分配不公现象，丧失了分配机制的激励作用。同时分配程序的透明度低，容易产生权利寻租现象。

　　第二、公务成本普遍存在"搭便车"现象。如小车使用、招待费、通讯费、差旅费等项目公私界限模糊、公务消费变成私人消费。

　　长期以来，我国公务员的职务消费一直由财政包揽，消费不计成本。缺乏合理可行的定额标准、不规范，不透明，导致公务费用超标严重。我国现有的工薪及职务消费制度具有明显的局限性，一方面隐性职务消费不断膨胀，导致政府管理费用、运行成本失控；另一方面个人收入偏低，不能充分发挥分配机制的激励作用，加上管理的漏洞，容易导致违纪事件发生，利用职务消费中饱私囊，扩大了已经出现的社会分配不公，引起社会的强烈不满。有鉴于此，将公务员职务消费货币化改革提到仪式日程上是十分必要和迫切的。职务消费货币化的目的之一，是规范职务消费行为，降低政府行政成本，优化财政支出结构，提高财政资金使用效率。

　　2、从源头治理腐败，保证政府廉洁高效

　　目前，职务消费中的腐败现象呈现四个特点：一是职务消费制度失去了应有的约束力，不断膨胀；二是职务消费中的暗箱操作，将职务消费变成个人消费，将公务指向变成个人指向，使职务消费在一些方面变成职务享受和假公济私的手段；三是以职务消费为名，弄虚作假，虚报冒领，贪污侵吞等消极腐败现象呈多发趋势；四是讲排场，追时髦，相互攀比，挥霍浪费，使职务消费成为炫耀个人身份的象征。为根治不合理的职务消费的弊病，国家有关部门曾频频发文制止公款吃喝、公款旅游、公车私用等，但收效不大。职务消费膨胀的根子出在其制度和管理上，一般来说，无论是正式的制度规则还是非正式的制度规则，都是人们行为的约束条件，人们的行为都是在这种即定的约束条件下对成本收益进行反复计算的结果。因此，实行职务消费的货币化实际上是一种公务员职务消费的制度安排，它的要约就是要使职务消费规范化、制度化、货币化。使职务消费公开、透明、规范、有法可依，有利于自我约束、核算、审计、监督。从制度安排上减少公务员腐败行为，保证政府廉洁高效。

　　四、公务员职务消费的改革方向

　　1、职务消费规范化

　　公务员职务消费是保证国家机关正常运转，履行政府职能的重要条件，是一种合法的职务消费行为，由政府财政支付是理所当然的。但是，长期以来，我国公务员职务消费使用目的模糊、消费不计成本、没有明确的管理主体和指标控制，导致管理失控，行政经费不断膨胀。特别是对领导干部职务消费缺乏科学有效的规范和控制。公务员职务消费的改革，应将职务消费标准由财政统包统揽转化为向总量控制，包干到人；将消费方式由隐性化向显性化转变；将结算方式由实报实销向最终货币化转变。

　　职务消费规范化就是要使消费主体具体化，职务消费要划定范围，结合部门预算将消费支出具体到项目和人，不准超越，不以人废也不以人存。消费额度的定量化、货币化，将职务消费定量、定额化，包干到人，公开透明，有利于接受各种监督。

　　2、职务消费制度化

　　按照政府运作规律和市场经济规律，实现职务消费货币化改革的制度化，逐步建立一套机制完善、运作规范、措施得力的管理制度。职务消费的核心是财政制度问题，一方面，"无财难以行政"，财政是行政的经济基础，没有钱，没有财力支持，什么事也办不成。所以职务消费是必须的，是行政运行的成本。另一方面，"无政难以制财".行政活动是公务人员用别人（纳税人）的钱为别人办事，成本和效用都是外在的，必须有一套严格的程序予以控制，才能保证财政资源的运用不偏离公众利益，否则必然产生浪费和腐败。职务消费的腐败是权力的腐败，其根本在于政府官员花钱没有规矩，是支配财力的公共权力"私有化"的结果。

　　职务消费的规则就是政府预算。预算的本质是法律，预算是年度立法，政府提交给立法机构的预算一旦被批准，就成为立法机构对政府的授权或政府对立法机构的责任状，政府必须不折不扣地执行。政府及其公务人员花钱必须严格依据预算，没有预算，一分钱也不能花。作为预算执行结果的决算必须接受审计，并向全社会报告审计结果。预算必须是公开的、透明的，必须接受立法机构与公众的监督，真正建立起现代预算制度（部门预算、绩效预算考评体系），这是公务员职务消费制度化改革的深层次要求。

　　3、职务消费货币化

　　货币化作为市场经济的基本要求，成为职务消费改革的最基本的切入点，通过货币化的形式，使公务员职位所消耗的社会价值准确地衡量出来，才能在此基础上实现标准化、制度化和绩效考核。以前职务消费行为和福利有些表现为货币形式，有些表现为实物形式（公务用车、实物分房），很多指标难以量化衡量。实行职务消费货币化，职务消费行为应尽可能以货币形式表现出来，不管是通讯费、公务用车、公务招待、均以货币形式表现，并按照公务、职务需要，严格制定消费范围、消费限额。实行随时消费，按人按次、按期结算并定期公开。对于属于个人公务消费部分可核定标准，包干使用，节约奖励，超额自付。并将有些可量化、易操作的职务消费（如公务用车、通讯费）以货币的形式直接发给公务员及领导干部个人，这可以强化公务活动的成本和效率意识，强化领导干部在职务消费上的自律意识。即可以节约政府行政支出费用，提高职务消费的合规性，又有利于防腐倡廉。今后应结合公务员工资、福利制度的改革，逐步将个人职务消费部分（用车、通讯和与个人福利相关的消费）纳入公务员薪酬中去，减少职务消费的公款支出比重，在此基础上规范职务消费。

　　五、公务员职务消费的改革措施

　　按照消费主体和使用范围，可将职务消费分为个人职务消费和公共职务消费两大类。对那些消费主体和使用范围可以量化到个人的职务消费作为个人职务消费类，它包括：招待费、交通费、通讯费、差旅费、学习考察费等。不能量化到个人的为公共职务消费，它包括：会务费、办公费、机关公用电话费和公共关系费等。从政府公务成本支出分析看，个人职务消费类（招待费、交通费、通讯费、差旅费、学习考察费）与公务员个人行为联系最为密切，在实际中，这部分开支的随意性较大，管理漏洞大，浪费严重。根据一些地方已进行的职务消费制度改革的实践和较成功的经验启示。我们认为改革可从个人职务消费方面进行：1、改革先易后难。职务消费货币化先选择个人职务消费类进行，这类消费支出一般较易具体核算并定额到个人，具有可操作性。首先，科学划分个人职务消费和个人福利消费。我们认为，公务员个人福利消费主要指因职务引起的福利消费，如住房、医疗、带薪休假、社会保障等。这部分应适应市场经济要求，根据国家财力承受能力，逐步实行货币化并在薪酬中予以体现。第二，规范个人职务消费类，对已有条件进行货币化的（如：交通费、移动通讯费等）方面，实行货币化管理定额到人。

　　2、科学、合理的核定消费标准。总原则是有利于"降低公务成本、减少浪费、减少行政支出，提高政府行政经费使用效率"，职务消费标准的核定不搞一刀切。中央政府各部门公务员职务消费应规定统一标准；地方政府是为本地区提供服务，政府的行政成本基本上是由地方财政负担，职务消费的标准应根据地区经济发展水平和实际行政需要确定。因此，应该承认不同地区同级别职务消费差异的合理性。但必须有一个限度，国家应确定全国公务员职务消费的平均标准及浮动幅度，在此范围内，地方自主确定。

　　3、管理方式上可实行多样化管理，引进市场机制，机关后勤服务社会化。如：现有机关单位的公务车由专门机构统一管理并转为经营性实体，供党政机关有偿使用；公务人员按照级别发放交通补贴，需用公车时按里程、车型交纳费用。对于招待费、差旅费可根据工作需要、职务级别和物价水平核定标准，定编定额；在支付和结算方式上，实行货币化，超支自付，节余结转下年继续使用和适当奖励。通讯费（住宅电话费、移动电话费）根据国家有关文件规定的标准和可享受人员范围，将补贴纳入工资收入。在行政费用中一律不予报销。严格会议费开支，会议的后勤服务可以政府采购形式，进行社会招标服务单位。

　　4、职务消费货币化必须与公务员职责考评制度相结合，防止职务消费弱化会导致公务活动的弱化，影响政府行政效率。

　　5、建立相应的审核监督机制。公务员职务消费的各项改革不仅是职务消费管理制度的改革问题，而且关系到各级政府的行政运行管理、干部组织管理、机关财务管理等，应建立一系列严格的监督机制，贯彻依法行政的原则，运用法律监督行政机关、行政领导、行政工作人员。各级行政机关还应按照法制和科学的原则，建立和完善适合机关特点的日常工作制度，如岗位责任制、考核奖惩制、工作绩效制等。应有相应的配套措施，建立领导干部职务消费公示制度。

　　（五）完善配套措施，优化改革环境

　　应该看到，职务消费的改革是一个渐进的过程和系统工程，它的进展还要取决于相关的配套改革。要保证公务员队伍的廉洁，必须建立一个不利于腐败滋生的整体环境，提高公务员思想觉悟、建立激励和约束制度、完善福利保障、加大"腐败的成本"，使公务员"不敢贪"、"不想贪"、"不必贪".1、推行部门预算，细化支出项目，实行绩效考评。结合国库集中支付制度解决职务消费的透明化、公平化，实现公开监督。2、配合机构改革最终要达到实现减人、减事、减支，在此基础上的职务消费才能达到最优效用。3、推动社会化服务体系建设，为改革提供强有力的硬件设施和优良环境。4、进一步改革和完善我国公务员薪酬制度，根据我国整体经济发展水平及政府财力，科学合理的制定公务员的工资、福利待遇和职务消费标准。5、完善社会保障体系，解除公务员的后顾之忧。6、发扬艰苦奋斗的工作作风，强化公务员的自律意识，加强思想政治教育和职业道德教育，树立为人民服务的思想和终于职守的道德准则。

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